一把“标尺”量到底

以94号令为“标尺”，以财政部标准化行政裁决机制为“范本”，以两批指导性案例为参考，财政部门向政采投诉处理专业化迈出坚实步伐——

一把“标尺”量到底

■ 本报记者 戎素梅

徒善不足以为政，徒法不足以自行。良法之施行，仅靠制度本身显然是不够的，还有赖于各方主体法律意识、自身素质的提升。在我国政府采购监管救济领域更是如此。

数据显示，2017年我国政府采购规模达32114.3亿元，比上年增长24.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%。这一体量巨大的市场，引发供应商激烈角逐，与之相关的各类争议纠纷也层出不穷，2017年我国政府采购举报投诉案件达4200余件。面对激增的政府采购举报投诉案件，各级各地财政部门应如何准确适用法律法规？如何引导供应商合法提起投诉？如何判定相关当事人的违法违规行为并出具量刑适宜的处理处罚决定？这是实践留给我们的重要课题。

94号令：投诉处理新“标尺”

我国自推行政府采购制度改革以来，逐步形成了以《政府采购法》及其实施条例为统领，以若干部门规章为依托的政府采购法律体系，政府采购供应商救济机制不断完善。《政府采购法》及其实施条例提出了投诉处理的原则性规定；《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令，以下简称20号令）以及修订出台的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令，以下简称94号令）则从实务操作层面系统、全面地规定了供应商提出投诉的流程及财政部门的受理、处理流程，为供应商依法维权和财政部门依法处理投诉提供了直接的法律依据。

20号令自2004年颁布施行以来，有效防止和纠正了政府采购不当和违法行为，取得了良好效果。但随着经济社会的发展以及政府采购制度改革的深入，20号令已不完全适应现行法规及实际监管的需要。尤其是近年来供应商依法维权意识不断增强，各级财政部门受理的维权投诉案件数量急剧增长，案情复杂性也不断提高，亟须修订20号令全面优化监管救济措施。在此背景下，财政部组织力量对20号令进行修订，历经多轮法定程序，于2017年12月出台94号令，树立了政府采购投诉处理新“标尺”。

在保护供应商合法权益方面，94号令明确规定了潜在供应商的确切范围；对投诉书内容不符合要求的增加了给予补正期限的规定；明确了质疑答复和投诉处理程序中各类文件的送达和公告义务等。这些举措能够从程序和实体上给予供应商合法权益更大的保障，有助于保证质疑投诉过程的公平、公正、公开。在优化行政监管资源配置、提高行政效率方面，94号令明确了投诉的具体处理程序，如受理条件、时限、处理方式等，尤其是细化了时限、期间的计算，具有很强的可操作性，有助于财政部门及时、规范地处理投诉。同时，94号令还就限制供应商滥用投诉的行为予以规范。这些举措将进一步提高财政部门在政府采购活动中履行监督管理职责的效率。

为确保94号令顺利实施，财政部发布了新的政府采购供应商质疑函和投诉书范本，并举办了多期政府采购业务（《政府采购质疑和投诉办法》）培训班，帮助中央单位、地方财政部门和采购代理机构工作人员准确理解把握94号令的内容和要求。全国各地也闻“令”而动，积极部署有关工作。多地还举办了94号令培训，集中学习研讨94号令中的重点难点问题，提升政策水平和业务能力。

财政部行政裁决机制：投诉处理规范化的“范本”

政府采购投诉处理工作难就难在取证量大、专业性强，稍有不慎，财政部门就坐到了“火山口”上。对此，除了熟练掌握政府采购法律法规，建立一套系统、标准的行政裁决机制也是必不可少的。

近年来，财政部初步建立了体系较为完备、内部相互制约、引入专业律师团队全程协助办理法律程序工作的行政裁决制度，实行横向律师协助法律程序工作、纵向专家合议审查处理结果、财政部在此基础上作出处理决定的工作机制。在制定《处内投诉处理业务工作规范》《政府采购专家审查委员会管理办法》等13项制度，对受理、调查、专家审查、决定、处罚、送达、行政复议及诉讼应对等政府采购行政裁决的方方面面予以规范的基础上，引入专业的律师团队，全程协助办理法律程序工作；引入专家合议审查机制，由专家集中审查投诉事项及有关证据材料，形成书面论证意见，为处理决定提供决策依据。投诉处理流程则推行“三随机两公开”制度。这一整套完善的体制机制，确保了政府采购案件处理的高质高效，也为各级各地财政部门提供了“最佳范本”。

围绕94号令等法律规章，借鉴财政部标准化的行政裁决机制，各地也展开有益探索。江苏制定政府采购投诉处理流程，并以图表形式直观反映投诉处理工作规定，创新政府采购投诉处理规范化做法；山东制定《山东省政府采购质疑与投诉实施办法》，根据94号令等规定，进一步细化质疑投诉相关要求，构建高效有序的政府采购供应商质疑和投诉管理机制；广西财政厅与北京市炜衡（南宁）律师事务所签订协议，聘请专业的第三方律师团队协助处理政府采购投诉、举报及相关案件；浙江宁波发布《宁波市政府采购询问、质疑和投诉处理工作指引》，明确政府采购询问、质疑和投诉处理工作在不同节点的处理规定和标准、应对风险的法律分析、责任主体和法律责任等要求，确保全市质疑投诉处理工作的专业性和统一性；辽宁抚顺根据投诉案件的疑难和复杂程度，创新性采用“模拟法庭”方式处理，引入“智囊团”，要求外聘律师根据“模拟法庭”的调查情况，为投诉处理决定提供法律意见，必要时征求资深法官的建议。

指导案例：以案释法统一执法标准

实践中，由于财政部门对法律法规理解、处罚尺度把握等存在差异，政府采购投诉案件“同案不同处理”“同错不同罚”现象时有发生。为统一规范执法判定标准，促进各级财政部门对同类案件的法规适用统一、处理尺度统一、处理结果一致，财政部发布了两批政府采购指导性案例，以解决争议，澄清疑惑。

2017年11月，财政部发布了首批10个政府采购指导性案例；2018年12月，发布第二批10个政府采购指导性案例。两批指导性案例都是政府采购实践中常遇见的问题，极具典型性。如，首批案例中的采购人将国务院明令取消的行业资质作为供应商资格条件、评分标准分值设置未与评审因素的量化指标相对应、供应商以非法手段取得证明材料进行投诉等问题；第二批案例中的招标文件能否将固定金额的业绩作为评分条件、采购人是否必须委派代表进入评标委员会、串通投标情形的认定等问题。

在遵从政府采购法律法规的基础上，第二批案例还创设了一些新规则，对原有规范尚有缺漏的地方进行了补充，或是对原有规则不明确的地方加以明晰，寻求突破。如，《政府采购法实施条例》第二十条第四款规定，采购人或者采购代理机构以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。但如何认定“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”，实践中存在争议。第12号关于灯光设备采购案例的处理决定，创设了“采购人、采购代理机构不得将为特定主体服务的业绩作为评审因素”这一规则，以此明晰《条例》第二十条第四款规定的情形，为一线政府采购工作者提供参考。

两批案例还都强调了对供应商投诉权利的维护与采购效率之间平衡的问题。如，首批案例中的利用偷拍搜集投诉材料和第二批案例中的对密封投标文件进行投诉，这些案件都表明，政府采购质疑投诉机制既要维护供应商的合法权益，也要防止这种权利被滥用。投诉处理应当在实质性化解争议方面发挥财政部门的功能优势，而不是浪费有限的行政资源。

专家指出，政府采购指导性案例的发布，有利于法律适用的统一，对推动行政执法具有重要意义。一方面，法律法规是抽象的，对某一法条应怎样理解，或者在某一情形下应坚持哪种理解，实践中往往存在不同观点。发布指导性案例、以案释法是澄清疑惑的一种有效方法。另一方面，指导性案例对政府采购从业者也有很强的参考示范意义，帮助其更准确地理解掌握相关法律条例，让抽象的法律条文与具体的投诉处理案件有效衔接。而从域外行政裁决制度的发展历程来看，典型案例的公开和出版，有利于提升公众对政府采购争议解决机制的信赖程度，也有利于行政裁决和司法审查之间的衔接。

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