浅谈区块链技术在政府采购中的应用前景

浅谈区块链技术在政府采购中的应用前景

■ 臧鹏

作为继大数据、人工智能之后又一个热门信息话题，区块链技术引起了社会的广泛关注，在国内投资、创业等诸多领域炙手可热。较之于传统互联网技术，区块链技术的三大基本特点是去中心、匿名性和不可篡改。这些特点从理论上来说非常适合解决现有网络数据共享出现的信任成本、篡改等问题。因此，各行各业也在尽快对区块链技术进行研究和应用试点。如：2018年8月，全国首张“区块链电子发票”在深圳国贸旋转餐厅开出，是我国首个“区块链+发票”生态体系应用研究成果；日本政府自2018年起将城市、耕地和林地等房产和土地信息登记到基于区块链技术的账本上。

在政府采购领域，每天有海量的交易数据和信息待共享和挖掘，呈现出多部门、多类型、多级别的特点，这恰好与区块链技术的特点相呼应。当前，区块链技术正处于从比特币实验走向市场商用的初级阶段，政府采购领域对其进行提早研究和谋划正当其时。。

何为区块链

区块链技术的本质是一种全民参与记账的数据库，比特币是区块链最知名的应用，网络中的每个分布式节点都拥有一份记录交易信息的账簿。顾名思义，区块链即“区块+链”，区块链网络中的每个节点通过哈希算法（SHA-256）和Merkle tree数据结构，将一段时间内接收到的交易数据和代码封装到一个数据“区块”中，并“链”到当前主区块链上，形成最新的区块。区块按时间顺序相互链接不断更新，以保持账簿的最新状态，从而形成一个庞大而又准确的信息网络。

区块链是一种分布式网络、新型数据库技术、密码学、共识算法和职能合约的集成科学，其实质是管理数据的数据库技术。与传统数据库相比，区块链技术不存在中央机构或数据管理员（去中心），也不需要资源去核准数据造假问题（不可篡改），写入数据的前提是多个相关方根据“共识机制”集体同意（去信任）。中国信息通信研究院互联网中心主任何宝宏认为，传统数据库为追求一致性而牺牲了效率。大数据为追求效率而牺牲了一致性，区块链为了追求更高的一致性而牺牲了更多的效率。

从比特币的应用来看，比特币没有中心化运营机构，多年来非常稳定。比特币账簿中记录了从2009年创世区块建立以来的全部交易记录，任意节点的交易数据，可以通过这个账簿溯源计算得出，证明了区块链技术应用模式的可行性。

区块链从架构上来看可以分为公有链、联盟链和私有链。

公有链是指全世界任何人都可以随时进入系统中读取数据、发送可确认交易、竞争记账的区块链。公有链一般会通过代币机制鼓励参与者竞争记账，来确保数据的安全性。

私有链是指其写入权限是由某个组织和机构控制的区块链。参与节点的资格会被严格的限制，可以有极快的交易速度、更好的隐私保护、更低的交易成本、不容易被恶意攻击、并且能够做到身份认证等要求。其主要特点是：更好的隐私保障、交易成本降低、交易速度快。

联盟链介于公有链和私有链之间，指由若干个机构共同参与管理的区块链，每个机构都运行着一个或多个节点，其中的数据只允许系统内不同的机构进行读写和发送交易，并且共同来记录交易数据。

随着场景的趋于复杂，公有链和联盟链的架构模式开始走向融合——以公有链做基础设施，加之以隔离和加密手段确保安全，构建基于公有链的联盟链，是区块链现阶段主要的落地方式。

技术优势带来曙光

在各类政府采购程序中，需要大量成本和资源进行信息印证，比如公开招标程序中，投标文件约1/3的内容是进行投标企业的资质认证，且需要盖大量公章进行信息确认。在区块链技术中，“去中心化”的特点使得节点信息能够同步更新，减少因信息不对称而造成经济效率的损失。

区块链为数据追踪和信息防伪打开了一扇门，区块链结构设计不是将数据集中在一台或多台计算机上，而是让每个节点都参与数据处理。“区块+链+时间戳”数据结构可以作为存在性证明，形成不可篡改的证据。信息的安全性有保障，当出现泄密时，可以进行举证和追责。

区块链技术构建了一套完整的协议机制，允许每个节点在记录的同时验证其他节点信息的正确性，并不需要第三方权威机构来对信息背书，这套协议机制为参与方创造信任并达成共识。如果想改变信息，必须串通50%以上的节点同意篡改信息——这在成规模的区块链应用上几乎是不可能的，因此形成了一个基于共识的信任机制。

我国政府采购规模自2003年《政府采购法》实施以来逐年增长，采购规模已经从2013年的1659.4亿元增长到2017年的32114亿元，增长19.3倍。但当前政府采购行业出现高速发展与信息化程度不匹配的问题值得关注。表现在以下几个方面：

首先是政府采购信息零散化和碎片化现象仍然突出。一是平台分散化，未实现财政部平台、各中央集采机构平台、各地公共资源交易平台、各专业网站平台的信息共享；二是信息碎片化，《条例》对信息公开内容进行了约束和规范，但是，实际落实并不统一，目前对于信息公开的不规范尚属“民不举官不究”的状态；三是数据利用不充分，行业相关数据目前仍主要用于基本信息统计，针对产业、产品和交易数据的数据整合和挖掘做得不够。

其次是标准化建设不健全。当前，我国政府采购行业标准化还处于内容层面，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）中对公开招标和邀请招标的招标公告、资格预审公告、结果公告的内容进行了规范。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）规范了非招标采购方式的相应内容。

以《政府采购法实施条例》规定的合同公告为例，目前合同公告仍存在上传不及时甚至漏传、不传现象，上传的数据格式也未统一，有的是影印件，有的是电子件（其中也分doc和pdf格式）。供给侧的产品数据信息同样在各厂商间未形成共识，整合难度较大。

再其次是安全性存在隐患。中国将加快加入《政府采购协定》(GPA)进程。因此，政府采购将来面向外国开放后，数据信息必将面对安全挑战。此外，法律明确保密的采购评审环节的泄密时有发生，甚至有厂商依据窃密取得信息进行投诉质疑，泄密源头无从追溯。

笔者认为，区块链技术之于政府采购行业最重要的价值在于行业海量数据共享的技术支撑手段。促进“互联网+政府采购”的发展，在大数据共享保障方面具有技术优势。

当前政府采购行业的数据挖掘之所以不够完善，核心原因在于无法形成一个中心机构，各级政府、企业、第三方机构都想形成信息共享中心，无法互联互通，九龙治水的结果就是群魔乱舞。如果在机制上无法形成一个“中心”，那么“去中心化”的区块链技术在信息共享平台建设过程中最主要解决的就是我们在网络上做这种价值传递或交易的时候，彼此之间信任度不高的问题，或者说彼此之间被迫要信任一个第三方机构的问题。刚才笔者提到了在信任第三方机构的时候，无论是效率还是成本，甚至第三方机构本身就不值得信任。那么网络上的价值传递时候的效率问题就是一个痛点，区块链使得我们速度、成本都能得到极大改善，这是最核心的。

那么，区块链技术究竟能为我国政府采购带来哪些改变？

①打造政府采购的信息共享平台

基于区块链的信息共享平台兼顾了传统的点对点数据资源共享和信息资源中心两种模式的优点，既可以实现多部门多级别间的数据共享，又可实现去中心化、降低信任成本、数据备份和可追溯，大大提高了政府采购行业信息的范围和效率。政府采购监管部门、采购人、供应商可以以区块链技术作为底层技术，将政府采购的交易数据添加进基于区块链技术的信息共享平台中存储，这个平台不必担心平台服务器会死机，不必担心黑客攻击，不必担心信息被篡改，不必担心维护费用太高，信息的请求者在访问数据块时也只能在平台内安全的进行，保证了交易信息的完整性和可用性。

②信息安全

如何确保隐私数据安全是数据共享工作中永恒的课题。海量数据中必然含有大量的隐私数据，区块链技术对于隐私数据的保护来自于它的网络结构。因为建立在分布式的网络基础之上，任何一个节点被黑客攻击或窃取信息，都不会影响整个网络。无论是线上交易的电子卖场还是线下交易的招标采购，交易数据都可以依据统一的格式添加进区块中，再通过非对称加密技术保护数据拥有者的私密性（即匿名性特点），确保数据被共享时隐私数据可控，提高大数据模型下的数据安全。

③数据价值挖掘

目前政府采购行业数据挖掘的潜力巨大，如对公开的交易信息进行挖掘，可以有效提高预算编制的科学性，“天价采购”“恶意低价”一目了然。

对参与投标供应商数据进行挖掘，可以分析出潜在的“围标串标”行为。

对采购人员和供应商的成交数据进行挖掘，可以防范权力寻租和利益输送，对“未病先防”的内部控制和“有腐必反”的廉政建设都有积极的意义。

④产品信用

当数据无法篡改和交易可追溯这两大特性结合时，就可以解决采购运转过程中的信用问题。产品溯源防伪问题一直是采购人员关注的焦点，供应商提供溯源证明在采购活动耗费了大量资源（厂商授权、代理证明等）。目前生产和物流行业已经开始探索使用区块链技术，真实可靠地记录资金量、物流等产品信息流。在区块链的技术体系下，欺诈造假的成本或高于其所产生的收益。

 面临四大挑战

笔者认为，区块链技术在政府采购的推广应用必然带来诸多挑战，首当其冲便是去中心化后监管部门的定位。

哪些场景需要去中心？去中心化之后监管部门作为采购活动的规则制定者和解释者如何定位。

笔者认为，政府采购是国家财政管理的一种重要手段，贸然“去中心”不符合行业定位，用区块链是利用其降低信用成本、建立全新信息共享模式的特点。区块链技术的市场化推广也必然要考虑这个问题——不是每一个地方都需要去中心，如果原来中心的功能和效率还不可替代，那就暂时不能考虑使用区块链技术。事实上，现在并不是所有的政府采购活动需要经过监管部门，很多部门的自行采购可以借助区块链，采购人和供应商互相不信任，但又必须交易，区块链可以在此场景中解决信用主体的问题。

第二个挑战来自防篡改后的救济机制。

区块链技术的最大特点之一是防篡改，但是，技术无法处理道德层面的问题，从技术的角度上说，篡改和修改没有区别，误操作也是操作，恶意投标也是投标。这种不可逆性的思路如何与现行政府采购救济机制匹配？

现行政府采购制度有一套完整的救济机制，参与各方在认为自己权益受到损害时可以启动救济机制，如供应商认为自己受到不公正待遇可以对项目发起者进行质疑，如果对质疑答复不满意还可以启动投诉机制，将问题上交至财政监管部门。事实上现行政府采购活动中的信息更正是常态，评审过程出现错误需要修正，交易数据错误需要重新核算，在区块链技术中，只能用下一个不可“篡改”的操作。来弥补前一个操作——虽然那也是不可“篡改”的。

第三个挑战便是链外数据准确性问题。

区块链的“防篡改”是个极具诱惑性的口号，在比特币——虚拟金融领域也确实显现了这一特点，但是，区块链技术应用到现实世界中，必然面临链上数据与链下数据映射准确性的问题。区块链上的数据在一些溯源、存证等非闭环的应用场景下，虽然是不可篡改的，但链上的数据与物理世界物品的“关联关系”不能上链。简单来说，如果导入的数据是假的，那么假数据也会在区块链上不可篡改，区块链作为一项技术，只能防止篡改链上的数据，并不能为线上、线下数据的映射关系背书。如果供应商导入的产品信息是假的，那么这个伪造产品的数据在区块链上就是“可信”的。因此，如何确保数据写入链之前和数据离开区块链之后的数据可信度，也是区块链技术应用到包括政府采购行业在内的所有实体市场面临的课题。

第四个挑战便是智能合约的法律和技术瓶颈。区块链技术的前沿应用中，智能合约被认为应用前景广泛。简言之，智能合约就是部署在区块链上，可自动执行合同条款的计算机程序，而不需要传统采购活动中签字盖章方能生效的纸质合同。在智能合约概念提出者尼克.萨博（Nick Szabo）的构想中，智能合约最简单的模型就与采购有关——售货机，当购物者投入足额的金钱时，售货机会按照既定规则给出相应产品。理想中的智能合约被称为是安全可信的，是指在合同履行过程中最大限度地减少了人为干预，但这并不意味确保完美履约。由于智能合约通过数字化合同标的并控制其转移，那么合同代码中的漏洞就会导致履行存疑。事实上，在2016年，“The DAO事件”就印证了这一点，这个当时号称史上最大的众筹项目，完全由智能合约控制交易，被攻击者利用其合约漏洞进行攻击，并转移了360万个以太币，最终以团队辞职、解散项目而告终。时至今日，智能合约的代码漏洞以及法律地位问题仍未解。

在当前中央深化政府采购制度改革的布局中，“互联网+政府采购”已经被提到一个前所未有的高度上。与此同时，区块链技术被称作第四次工业革命的发动机，具有普适性的底层技术框架。美国国家标准研究院（National Institute Standards and Technology）发布的《区块链回顾》(Blockchain Technology Overview）中，提出了如何判断是否应该使用区块链的评判流程：需要数据库——需要多方写入——写入方彼此不信任但利益一致。从这个角度上看，数字化程度尚处于起步阶段且参与方众多的政府采购行业确与区块链技术的特性匹配度较高，我们应该提早研究，准确研判相关技术在行业的应用场景。

我们也要注意到，尽管区块链技术应用前景广阔，但当前仍处于定型化、虚拟化的初级阶段，远未达到可以广泛应用的程度，在政府采购的应用还面临各级财政部门定位、救济机制和智能合约等法律和技术瓶颈，存在一系列的风险和挑战，在未来值得进一步的探讨与研究。

(作者单位：新华通讯社办公厅)

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