贾果袅：当前政府采购管理中亟须解决的几个问题

◎ 文 贾果袅

建立科学的政府采购制度体系和管理体制是实现政府采购公开、公平、公正的重要保障。目前我国政府采购工作已步入全面推进阶段，政府采购监管力度在不断加强，但在实践中也存在着一些亟须解决的问题。

目标管理有悖初衷

目标管理是政府采购管理的核心内容之一。我国政府采购制度实施的初衷是实现集中采购，即将过去分散于各部门的公共购买行为转变为一个或几个部门集中采购的行为，这种支出管理格局的调整，应当包括两方面的内容，一是购买主体的转换，二是购买行为的集中化。购买主体的转换即由过去多个购买主体转换为一个或几个购买主体。但从目前实践情况看，这种转变并不彻底，政府采购活动的执行主体仍是多元化的，集中化实现程度还不是很高，有悖于目标管理的初衷。

管理体制不够顺畅

政府采购是公共支出管理的一种实现形式，与部门预算、国库集中支付共同构成公共支出管理改革的三架马车，目前部门预算、国库集中支付基本在相同的管理体制下运行，而政府采购管理体制却在全国呈现出五花八门的格局。以省级集中采购机构的设置为例，有同时设立２个集中采购机构、分别隶属于不同部门的，如江苏省；有集中采购机构隶属省政府的，如山西省；有隶属于省政府办公厅的，如内蒙古自治区；有隶属财政部门的，如安徽省；有隶属国资委的，如北京市；有隶属于机关事务管理局的，如山东省；有隶属于商务厅的，如海南省；有隶属于成套设备局的，如云南省；有直接委托中介机构的，如河南省等等。这种体制格局潜在着4方面的弊端：一是宏观上无“一盘棋”管理基础，不利于形成制度整体推进的合力。二是微观上无相对统一的运行机制，不利于建立统一的政府采购市场。三是不利于建立协同的信息资源和操作平台。四是不利于实施GPA加入谈判。我国加入GPA的谈判正在进行中，但不同的管理体制制度，不利于谈判措施的制定。

制度管理相对滞后

政府采购制度实施以来，存在着运行超前、制度滞后的状况。《政府采购法》作为政府采购制度实施的实体法，只规定了采购各当事人的一些基本权利义务和程序，对具体执行虽制定了法规，但仍难以满足采购活动需求。一是《政府采购法》没有及时出台相应的实施细则，在遇到具体问题时经常出现无法律手段或有法律规定但操作性不强的现象，导致采购活动中对许多问题的解决无法可依。二是许多采购操作缺乏制度规范，如竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购的操作规程，供应商质疑处理，供应商诚信管理及对采购人的违规处罚等。三是已有的制度存在着相互衔接不畅、指导性不强、相互矛盾等问题。如《政府采购法》对不同采购方式的适用条件作了具体规定，其中除单一来源采购方式外，其他采购方式都要求参与采购活动的合格供商达到3家以上，但实际中往往会出现2个合格供应商参与采购活动的情况，造成实际操作中无所适从的局面。四是一些政府采购政策缺乏具体的落实措施，如政府采购支持节能环保产品等尚缺乏具体支持办法和措施。

执行管理有所缺失

执行管理是政府采购活动的重要环节，也是当前政府采购工作中急需加强的重要工作。政府采购是一个很长的链条，包括政府采购预算编制、计划审批、采购执行、采购监管、资金支付和项目执行结果等环节。目前政府采购各环节之间的执行管理尚未有机衔接，导致政府采购工作很难整体推进。比如，政府采购预算管理不实不细，造成采购预算与采购计划不符，进而计划与执行不符；计划审批与下达不集中，造成集中采购活动零散化，无法实现集中采购规模效应等。这些问题的存在在很大程度上制约了采购事业发展的进程。

监督管理手段不足

监督管理是保障政府采购阳光交易的重要手段,但目前存在着监督覆盖面小、责任追究不力等问题，主要是监督职责与监督内容不具体、不匹配，有时存在越位和缺位现象。

为此，要进一步加强研究，树立目标管理、系统管理、科学管理理念，在构建科学政府采购管理体系上实现新突破，以协调发展、可持续发展为着力点，构建科学的政府采购管理体系，做强、做大、做精政府采购事业。

一要从树立科学发展观、促进采购工作协调可持续发展的角度出发，在工作中树立大采购理念。将政府采购行为规范扩展到采购活动前的政府采购预算编制、计划编制和计划申报等环节和采购活动后的履约监督、绩效评价。既要强化、细化采购活动过程的管理，又要推动部门加强预算和计划编制的科学性，改变预算和计划编制的粗放行为，约束部门提高报送采购计划的时效性，将监管的形式和内容有机结合起来，将监管的内容覆盖各个环节。

二要从构建统一的政府采购市场体系出发，建立集中采购的政府采购管理模式。当今社会，经济发展多变，政府采购作为市场经济中的重要组成部分，连接政府和市场，更需要构建完善的市场体系，培育市场竞争力，只有这样才能实现政府与市场的双赢。为此，政府采购应尽力采取集中采购的目标管理模式。

三要从整体推进政府采购制度的角度出发，尽快建立全国统一的政府采购管理体制和运行机制，形成一个统一有序的功能体，最大限度地发挥政府采购的职能作用和政策功能，释放体制效能。（作者单位：山西省省级政府采购中心）