价格因素的“进”与“退”

【政采价格漫谈】

编者按：近日，财政部在答复全国人大代表建议时表示，拟调整低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，取消综合评分法中的价格权重，同时结合多项举措，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争问题。此消息一出，立刻引起业界的广泛议论。对此，本报特推出“政采价格漫谈”系列报道，以窥见我国政府采购价格的“过往”与“将来”，“功绩”和“桎梏”。

价格因素的“进”与“退”

■ 本报记者 杨文君

其实，自我国政府采购制度“诞生”以来，价格一直处于议论的“风口浪尖”。此次财政部拟取消最低价中标规则和综合评分法中价格权重的决定，同样引发了我们的深思。价格因素缘何一度“不负众望”？如今又为何要将其“取缔”？怎样才是解决低价恶性竞争的“良策”？为此，本报采访了政府采购的各方当事人，来“一见分晓”。

价格也曾是政府采购的“顶梁柱”

如果把政府采购所有的评审元素比喻成建造一座房子的原材料，那价格无疑是房屋架构中的“顶梁柱”。在《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）即将迎来“成人礼”的今天，回看来时路，价格的确扮演着重要的角色。

《政府采购法》自2003年颁布实施以来，以反腐倡廉为初衷将“符合要求且报价最低”的原则纳入到确定供应商的环节中；《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十四条规定了最低评标价法；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第五十五条也分别确定了货物和服务项目在评审时的价格权重……可见，价格因素是我国政府采购“改革-成长”中坚强的“支柱”。

上海市政府采购中心副主任徐舟告诉记者，价格是一个既直观又客观的指标，是衡量一项采购是否公平公正的重要‘标尺’。它既让公众看得见，又对相关方是一种刚性约束。我国的政府采购相关法律法规之所以很看重价格因素，一方面是借鉴国际惯例，如联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》、世界银行《采购指南》等都将最低评标价法作为主流的评标办法；另一方面是基于立法之初特殊的历史背景，当时我国政府采购和建设工程承发包领域腐败现象比较严重，“吃回扣” “高价采购”“豪华采购”等字眼频频出现在人们的视野当中，这也正是我国《政府采购法》开宗明义地将“促进廉政建设”作为立法目标的一个重要原因。为了解决这些突出问题，所以设置了最低评标价法，一来可以约束采购权的行使，防止“权力任性”，二来可以鼓励供应商公平竞争，给广大供应商一个公平竞争的机会。而对于综合评分法里的价格权重问题，则是考虑到有些项目比较复杂，只看价格因素显然不合适，但又基于前述原因，所以还是对价格因素设置了权重要求。

价格因素为何要“退居幕后”

峰回路转，时至今日。为什么有许多人提出要取消最低评标价法、去除综合评分法里的价格权重以期调整低价优先的交易规则？

腾讯云曾被曝出以1分钱中标预算为495万元的信息中心政务外网云服务项目，该事件随后引发争议；某供应商低价中标后打印机卖300元，硒鼓卖500元；全国政协委员李海滨曾在2014年的两会发言中建议，装备制造业在采购中要加强反低价恶性竞争；2017年的两会建议提案中有多份涉及政府采购低价恶性竞争问题……如今，低价恶意竞争的事件频繁出现在政府采购领域内，许多业内人士认为，一场针对此类现象的价格变革有必要展开。

对此，天津外国语大学涉外法政学院副院长焦洪宝表示，这次之所以考虑取消最低评标价法，是因为有部分供应商认为，最低评标价法容易被恶意低价竞标者不当利用，从而使规范经营、综合性价比高的企业被频频排挤。目前87号令明确要求对技术、服务等标准统一的货物服务项目应当采用最低评标价法进行评标，同时对适用综合评分法评标也要求了价格分值占总分值的比例。价格因素占比的固定规定，在很多采购项目中致使供应商无法利用价格以外的技术等优势突破价格劣势，也使采购人很难设计出能够不以价格为决定性因素的采购评审方法。

“所言极是。”中国人民大学宪法与行政法专业博士李样举认为，目前低价优先的竞争规则在采购活动中逐渐暴露出了许多问题，最典型的就是出现的所谓“零元投标”现象，这其中供应商动机不一，比如，有些出于战略需要，为获得市场准入而痛下血本。有些则是在其他方面有盈利手段，导致所谓的“羊毛出在猪身上”的现象。有的供应商则是项目本身确实亏本，一旦获得项目，则可以获得其他竞争优势，进而盈利。还有些则是“曲线救国”，通过低价中标，进而采取隐性捆绑服务盈利等。更有严重者是恶意竞争，通过低价先占领市场份额、排挤掉竞争对手等获得垄断优势后再获取高额利润。在这样的现实环境下，无论是调整低价优先的交易规则，还是取消综合评分法中的价格权重，都是应纳入计划之中的。

“英雄所见略同。”新华通讯社办公厅政府采购处臧鹏表示，政府采购是将需求前置，即在采购通过“采购文件”（即要约邀请）把交易规则和需求书面描述出来，而且为了防范腐败风险、促进充分竞争，政策上不允许采购人指定特定的比价对象。从实践经验来看，每年承担大量预算执行任务的采购人往往是力不从心。随着中国特色市场经济的不断发展，政府采购对象的个性化和差异化越来越明显。在这种形势下，仅仅将价格作为唯一的竞争因素显然不合时宜，因此建议修改最低评标价法。

此外，深圳市公共资源交易工作委员会办公室的汪泳指出：“事实上，对于有些项目，价格确实不是很重要的因素。”他向记者介绍了一些特殊情况，科研、服务、设计、规划或者是学生营养餐等项目，看价格是不足以衡量其优劣的，这个时候主要关注的就是质量。而且，87号令也作出了相关规定：“技术、服务等标准统一的货物服务项目，应当采用最低评标价法。”，这就说明政府采购在做出制度安排时，就已经考虑了这些特殊情况。可见，对于“非一般”的项目，采用最低评标价法或是特意关注价格就显得不合适了。

“动真枪”后如何与采购实践“适配”

“牵一发而动全身。”事实上，对于这项拟采取的改革措施，业内人士也都或多或少表示了担心。如，供应商以后都把投标价格抬到和预算价格一致怎么办？如何防止采购人不顾价格而收受贿赂？为了促进中小企业发展而进行的价格扣除份额如何评判……可见，改革举措要想同采购实践逐步“适配”，还有很多坎儿要迈，还有很多关卡要过。

新华通讯社办公厅政府采购处李刚指出，没有了价格这项客观评审因素，将使其他评审因素更为复杂难测，增加了评审的难度和风险。政府采购货物与服务所依据的技术需求标准和对供应商的资格要求比较宽泛，市场上的行业国家标准也并不十分完善到位，使得评审专家所能依据的证明材料、检测报告等验证手段有限，所以才产生了恶意竞争。目前政府采购评审现场监管还比较薄弱，基本是事后监管，87号令还排除了纪检监督，评审现场风险本已增大，再取消或降低主观的价格评审因素，评审会越来越集中在技术需求标准和评分标准，然而发散式的招标文件和评审标准特别是合同条款，会影响公平的竞争和引起相关质疑投诉，降低采购效率。因此建议，行政监管部门要尽快制定标准的招标文件和评审标准。

此外，贵州卫虹招标有限公司相关负责人李莹结合多年的一线采购经验告诉记者：“强化验收和监督也是必不可少的环节。在合同履约验收中，制定政府采购产品验收实施办法，建立中标产品验收标准体系，尤其要对低价产品加强验收，要求采购人公开产品验收情况，邀请提出质疑投诉的未中标人参加验收，邀请第三方机构进行检测验收，及时公开履约验收资料和检测资料，加强社会监督。对于不能履约或者不按规定履约的供应商，记录于政府采购黑名单并严格惩罚。价格优先规则的调整，并不会给政府采购评标或其他环节带来重大影响，反而减轻了评标委员会的负担，强化了采购人需求编制、履约验收管理的主体责任。”

改革从来都不是“拍脑袋”的“即兴”决策，态度还是要审慎。李样举这样告诉记者，究竟要不要取消价格权重或是调整低价优先的竞争规则，还是应综合衡量，关键要秉持政府采购“物有所值”的原则，最大化实现价格和采购物品价值之间的均衡和匹配。相信这样的调整将会逐渐改变目前的采购理念。使人们更加关注“物美”，即便是“价不廉”也是物有所值。这样调整必然会逐渐影响后续的评标规则，尤其是在判断物品是否“物有所值”时，将会更加专注于对物品本身的评判，那么在这种情况下，如何在诸多商品中更加客观地评价价格和价值之间的关系，需要结合与物品相关领域一些专家的判断，同时需要进一步尝试相应的评价规则。

另外，汪泳表示，我国的政府采购一直秉持着“物有所值”“优质优价”的原则，但交易规则确实还不够完善。其建议降低公开招标率，比如美国有10%以内的项目是拿来公开招标的。不公开招标的项目就多关注一些环保、对劳动者保护等其他方面的问题。而如果要招标，不妨可以只关注价格。

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