政府采购政策功能效果显著的特征及成因

【聚焦政府采购政策功能评价⑤】

政府采购政策功能效果显著的特征及成因

■ 章辉

根据政府采购政策功能效果评价指标的得分，可以将得分高的指标所指向的政策功能视为效果显著。分析政府采购政策功能效果显著的特征，并探求其成因，可以为政府采购制度建设继承发展提供启示。

政府采购政策功能效果显著的指标

按照政府采购政策功能效果评价指标的设计思路  ，最终用来度量政府采购政策功能效果的政策效果类三级指标共计14个。其中，指标得分率大于90%的指标（此处将指标得分率大于90%认定为效果显著）共5个（见表1），且得分率均为100%。在这5个指标中，反映政府采购规范功能的指标2个；反映政府采购效率功能的指标1个；反映政府采购协调功能的指标2个。

政府采购政策功能效果评价指标中政策效果显著的指标表明：2003-2015年，我国政府采购在执行集中采购目录和公开招标的规范功能、提高政府采购资金节约率的效率功能、促进区域经济协调发展和公共机构节能的协调功能方面均取得了显著的政策效果。

政府采购政策功能效果显著指标的促进因素

1.政府集中采购及公开招标效果显著的成因

政府集中采购和公开招标体现了政府采购政策功能中规范功能的要求。

（1）政府集中采购效果显著的成因

在2003年到2015年，政府集中采购（包括政府集中采购和部门集中采购）比重平均为83.84%，其中，最高年份（2012年）到87.60%，最低年份（2015年）也达到79.3% ，这充分说明政府集中采购在评价期间始终是我国政府采购的主要模式（见图1）。

根据我国政府采购法的相关规定， 纳入集中采购目录的政府采购项目应当实行集中采购（第七条）；属于本单位有特殊要求的项目经省级以上人民政府批准，可以自行采购（第十八条）；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购（第十八条）。这实际上体现了我国政府采购制度在建设初期突出集中采购模式的规范功能。同时， 评价结果也充分表明这一规范功能得到了显著发挥。

结合评价指标中政策投入、政策执行和政策产出的评价结果，政府集中采购效果显著的成因可以归为以下几个方面：

从政策投入看，评价期内财政部及地方省级政府分别及时出台政府采购预算编制方面的规范性文件  （预算编制配套政策指标得分率为100%） ，为政府采购执行提供了资金安排的制度保障，从而保证了政府集中采购实施的资金需求。

从政策执行看，政府采购执行保障机制中反映管采分离、应采尽采和投诉处理的指标得分率均为100% 。有效的保障机制使得政府集中采购模式适用的在政策文件均得到有效执行。

从政策产出看，政府采购计划执行率和政府采购投诉处置率（指标得分率均为100%）从政策保障与流程规范方面保障了政府集中采购模式的有效实施，确保了政策的产出。

（2） 公开招标效果显著的成因

在2003年到2015年，公开招标占比平均达到73.39%（见图2），各年份公开招标方式占比最低为57.23%（2003年），最高达到84.5%（2014年）， 显示表明“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的政策规范功能效果显著。

公开招标方式落实是采购执行与监督管理的结果。结合政策执行和政策产出的评价结果，公开招标应作为政府采购主要采购方式的规范效果之所以能够充分体现，其成因可以从以下几个方面得到解释：

从政策执行看， 管采分离、应采尽采和投诉处理等为公开招标方式的选择确立了保障机制；信息公开和采购方式等指标的100%得分率，则表明评价期内，政府采购信息的公开有效维护了政府采购活动的公开、公平和公正，从而约束了政府采购行为。因此，根据公开的政府采购资料，在评价期内未发现政府采购方式选择程序违规或规避公开招标的政府采购活动。

从政策产出看，政府采购计划执行率和政府采购投诉处置率（指标得分率均为100%）同样为公开招标方式的实现与保障提供基础。

2.政府采购资金节约率效果显著的成因

政府采购资金节约率是政府采购政策效果中效率功能的体现这一，也是我国《政府采购法》的立法宗旨之一。根据财政部公布的年度政府采购信息统计分析报告，在2003年到2013年的11年间（2014年和2015年的政府采购资金节约率数据不可得），政府采购资金节约率均值为11.41%，充分表明我国政府采购资金节约率效果得到了有效发挥。

究其成因，可以结合政策投入、政策执行和政策产出的相关指标得分进行分析：

从政策投入看，预算编制配套政策为政府采购执行提供资金保障。从政策执行看，应采尽采为政府采购活动的开展提供机制保障。从政策产出看，政府采购规模增长率、政府采购支出占财政支出的比重以及政府采购规模占GDP的比重等三个指标80%的得分率，表明评价期内，我国政府采购规模的稳步扩张（期间，仅有2010年和2014年两个年度，政府采购增长率低于财政支出增长率、政府采购支出占财政支出比重较上一年度减少、政府采购规模占GDP比重较上一年度减少），为政府采购资金资金节约率效果发挥提供了较好的规模保障；而政府采购计划执行率的有效实现，又进一步使政府采购资金节约率效果的显现成为现实。

3.区域经济协调发展和公共机构节能效果显著的成因

促进区域经济协调发展和公共机构节能是政府采购政策协调功能的体现。在评价期内，一方面，中西部省份年平均GDP增长率均高于全国平均水平；另一方面，由于节能产品强制采购或优先采购的实施，大大促进公共机构节能效果的提升。在2005年到2015年的十年间，我国节能减排成效显著，能源利用效率明显提高，相关数据显示，中国累计节能15.7亿吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放36亿吨。可见，在评价期内，我国区域经济协调发展和公共机构节能效果均成效显著。

我国区域经济协调发展和公共机构节能效果的显现不能完全归因于政府采购政策功能。比如，体现政策产出的节能产品采购占政府采购规模比重的指标得分率仅为66.67%。但通过合同授予、强制采购或优先采购等手段，政府采购作为财政政策的一个重要方面，对促进区域经济协调发展和公共机构节能发挥了重要的作用，比如，体现政策执行的节能产品优先采购的指标得分率为100%。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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