朱中一:专用章该不该在投标中禁用

专用章就是公章，在用于特殊用途时，加盖专用章的效力与加盖单位正式印章的效力是相同的。招标文件中不应该规定禁用投标专用章。

近期，某报刊登了《严格约束条件规范使用投标专用章》一文。该文认为，目前法律对公章缺乏严格界定，投标专用章并非必然无效，经招标文件明示可禁用投标专用章，企业使用投标专用章须提供经公证的授权文件等。专用章在投标过程中能否使用、效力如何是招标投标实践中经常遇到的问题，但笔者认为，该文上述所述观点值得商榷。

专用章是具有特殊用途的公章

通常认为，公章就是冠以单位名称，用来代表单位的印章。国务院《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔１９９９〕２５号）是规范印章管理的行政法规。虽然该行政法规中使用的都是“印章”这个概念，但前面都冠以机关、单位之类的限定。因此，实际上这就是关于公章管理的行政法规。部分地方性法规（如天津、浙江、上海）还对公章作出了明确的基本一致的解释，即所谓公章就是指冠以国家机关、企事业单位、社会团体名称的各类印章。

专用章是公章的特殊形式。按照国务院的规定，国家行政机关和企业事业单位、社会团体可以刻制其他专用印章（包括经济合同章、财务专用章等），只是在名称、式样上应与单位正式印章有所区别。而根据前述地方性法规的解释，只要在印章中体现了刻制单位的名称，就可以被认定为公章。如《浙江省印章刻制治安管理办法》第3条规定，本办法所称公章，是指国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位等的规范名称章，以及冠以规范名称的合同、财务等专用章。专用章的出现和使用，主要是为了满足各类组织，特别是企业，不断扩大活动范围以及提高工作效率的需要。当然，专用章和单位正式印章还是有区别的，专用章只能适用于特殊的场合发挥特殊的作用。

由此可见，专用章就是公章，在用于特殊用途时，加盖专用章的效力与加盖单位正式印章的效力是相同的。如果招标文件的要求是“加盖投标单位公章”，那么投标文件中加盖投标用途的专用章就是完全符合招标文件要求的，当然有效。从对外效力来看，加盖专用章的法律文书应视为该单位的意思表示，该单位应对其专用章使用后的法律后果承担法律责任。对于招标单位来讲，只需要审查该专用章是否适用于投标即可。

招标文件不应禁用投标专用章

让尽可能多的供应商参加竞争是政府采购立法精神之一。政府采购确立以公开招标为主导的采购方式，原因就在于公开招标被认为是最能吸引供应商参与竞争的方式。

在对相关法律概念和规定解释的时候，务必体现这一立法精神。当法律规范含义模糊不清、存在歧义时，应采用合目的解释法，这是法律解释学的常识。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第18条第1款第（二）项规定，招标文件包括的内容之一是“投标人须知（包括密封、签署、盖章要求等）”。由于法律和规章中对于印章的外延没有明确的规定，因此对此应采用合目的解释法。为了利于更多的供应商参与投标，对于这条规定中的“盖章要求”应采取较宽松的解释。凡是符合投标用途的专用章，可以满足投标的需要，均应准予适用。

禁用专用章，会产生排斥潜在供应商的效果，与立法精神不符。投标文件涉及商业秘密，体积庞大，如一定要加盖单位正式印章，通常无法通过邮递方式传递。因此，要求投标文件必须加盖单位正式印章会导致投标成本增加，降低供应商参与投标的效率。同时，在招标投标过程中，往往在投标截止时间之前还有供应商要对投标文件进行补充修改。如果禁用专用章，可能会导致很多供应商，特别是外地供应商，无法及时修改投标文件。基于上述理由，在招标文件中不应该规定禁用投标专用章。

进一步而言，在投标文件中使用合同专用章也未尝不可。合同订立的过程分为要约和承诺2个环节。根据《合同法》的规定，招标公告是要约邀请，投标文件是要约，中标公告或中标通知书是承诺。政府采购合同适用《合同法》，政府采购程序中的投标文件是订立政府合同的要约。可见，在投标文件中使用合同专用章也不违反法律的规定。

使用专用章时采购人权利的保障方法

实践中，采购人和采购代理机构往往对专用章的使用心存疑虑，担心专用章并不能代表投标单位的真实意思表示。考虑到挂靠、承包等情况比较普遍，这种担心可以理解，但纯属多余。我国《合同法》第49条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”也就是说，递交的投标文件中加盖了投标单位专用章，就足以使采购人有充分的理由相信该份投标文件为投标单位的意思表示，该投标文件的权利、义务均由投标单位承担。可见，根据《合同法》的规定，专用章的使用不会产生合同行为无效的情形。

当然，为避免投标单位不愿意订立合同或不履行合同的风险，采购人和代理机构可以对使用专用章的投标主体进行核实。一个比较合理的方法是，可以在招标文件中要求使用专用章的投标文件中加盖单位正式印章的授权委托书或者证明文件。值得一提的是，这份文件并不一定需要公证，因为这并不属于法定必须公证的事项。

同时，采购人和采购代理机构也可以在资格后审时对投标人的实际情况进行调查。如发现存在投标人无代理权的可能性时，可向投标单位进行核实。如查证投标人无代理权，则可按照《政府采购法》予以处理。（作者单位：苏州大学王健法学院）