政府采购政策功能效果评价指标选择及构成

【聚焦政府采购政策功能评价③】

政府采购政策功能效果评价指标选择及构成

■ 章辉

明确政府采购政策功能效果评价指标体系包括投入类指标、执行类指标、产出类指标、效果类指标和持续类指标，仅搭建了指标框架。而各类指标的选择，则是指标框架的填充和细化，最终构成一个可操作性较强的评价指标体系（见附录）。

一、政策投入类指标的选择及构成

政策投入反映的是政策的出台和施行，从制度上为政策执行提供保障。在政策评价中，政策投入类指标主要考察政策的有和无。

政府采购政策投入的内容包括主体政策和配套政策。政府采购主体政策是政府采购执行的关键依据，主要包括《政府采购法》及其实施条例、政府采购当事人的行为规范、促进政府采购政策功能的规章等。政府采购配套政策则是保障各项政策顺利实施的辅助制度，主要涉及政府采购预算和政府采购资金支付两个方面。

政府采购政策功能效果评价指标体系中，政策投入类指标由主体政策及其细化、配套政策投入两个二级指标构成。其中，主体政策及其细化指标又进一步分为《政府采购法》及其实施条例、政府采购当事人行为规范、促进政府采购政策功能的规章三个三级指标；配套政策投入指标则由预算编制配套政策和政府采购资金支付配套政策两个三级指标进一步细化考察。

二、政策执行类指标的选择及构成

政策执行是政策的具体实施，反映的是政策从制度到实践的转化，或者说是政策要求的“落地”。从政府采购政策的执行看，应包括三个方面：政府采购政策执行的保障机制、政府采购执行的流程规范、政府采购政策功能导向的彰显。

政府采购政策执行的保障机制提供政府采购实务有效开展的工作环境或工作要求，主要包括管采分离、应采尽采、集采机构监督考核、投诉处理四个方面。管采分离要求政府采购监督管理与操作执行相分离，从而确保财政部门监督管理职责的落实和集中采购机构独立操作运行。应采尽采体现了依法采购，既要杜绝规避政府采购，又要稳步扩大政府采购范围。从政府采购政策功能效果体现视角来说，应采尽采从政府采购规模上促进了政府采购功能的实现。作为承担集中采购任务的专门机构，集中采购机构执行政府采购的法律、行政法规和规章的情况、采购范围、采购方式和采购程序的执行情况、集中采购机构内部管理、集中采购机构从业人员的职业素质和专业技能、集中采购机构的服务质量、集中采购机构及其从业人员的廉洁自律等，都会影响政府采购政策功能的实现程度。在政府采购政策执行过程中，规范政府采购供应商投诉及财政部门受理投诉的行为，可从机制上保护政府采购当事人合法权益，维护政府采购秩序，促进政府采购政策功能的实现。因此，从保障机制方面考察政府采购政策的执行，选择了管采分离、应采尽采、集采机构监督考核、投诉处理四个指标。其中，集采机构监督考核又进一步细化为考核结果公开、考核内容和考核方式三个下级指标；投诉处理则通过投诉渠道和程序及结果处理两个下级指标来考察。

从政府采购流程的视角，可将政府采购执行过程分解为采购前、采购中和采购后三个不同的阶段。由于每一阶段政府采购执行的对象和侧重点不同，因此，政府采购执行流程不同阶段所规范的内容也应有差异。

政府采购是对政府预算中采购预算的实际执行，合理编制政府采购预算，有利于从源头上控制采购风险，防范截留、挪用采购资金的行为，避免无预算采购、重复采购、盲目采购和超标准采购现象的发生。因此，采购前规范的重点就是采购预算的编制。同时，合理编制政府采购预算也是采购中和采购后规范和修正政府采购执行的一个重要依据。采购中的规范主要针对采购周期长、逆向选择、串谋与勾结，涉及政府采购的方式选择风险、寻租风险与委托－代理风险。采购后的规范主要针对采购对象交付不及时、供应商售后服务差、采购信息反馈不灵，具体措施则是构建签约供应商的跟踪信用评价体系与完善政府采购信息反馈制度。

根据政府采购执行不同阶段规范重点的差异，政府采购执行流程规范的考察指标相应设置为预算约束、采购实施和验收评价三个指标，分别对应采购前、采购中和采购后三个不同的采购阶段。其中，采购实施的考察又分别从信息公开、采购方式和采购评审三个方面具体化，验收评价的考察则细化为验收管理和绩效评价两个指标。

政府采购政策功能实现的途径因功能内容不同而有区别。具体而言，政府采购政策功能中的效率功能和规范功能的实现途径本身融入了政府采购实践的方方面面，这类功能通过政府采购制度完善、机制优化、采购方法方式科学设计、过程监控、结果考核就能得以促进。效率功能和规范功能的考察，也可通过政府采购政策执行的保障机制、政府采购执行的流程规范来予以反映。而调控功能和协调功能，却需有专门的政策导向才能实现。因此，政府采购政策功能导向考察指标的设置集中于反映调控功能和协调功能，分别从促进自主创新、促进中小企业发展、节能产品优先采购、环境标志产品采购和进口产品审核管理五个指标来考察，各指标又分别下设具体指标。

三、政策产出类指标的选择及构成

政策产出是政策效果实现的必要条件，也是政策投入与政策执行的结果，可以从政策保障与流程规范产出、政策导向产出两方面考察。

政策保障与流程规范产出，反映政府采购政策实施的规范和有效推进对促进政府采购规模增长、政府采购预算执行、政府采购当事人权益保障等方面的影响。因此，衡量政府采购政策保障与流程规范产出的指标可设置为政府采购规模增长率、政府采购支出占财政支出的比重、政府采购规模占GDP的比重、政府采购计划执行率和政府采购投诉处置率五个指标。

政策导向产出，反映政府采购政策功能中具有特定导向性功能政策的执行结果，这种具有特定导向性的功能不可能通过政府采购流程规范和规模扩大而自动实现，需在政府采购面上政策的基础上制定叠加性、具有专门导向的政策。结合我国《政府采购法》实施以来的政府采购导向性政策的实施内容，设置中小企业合同授予占政府采购规模的比重、节能产品采购占同类产品的比重、环境标志产品采购占同类产品的比重和进口产品政府采购增长率四个政策导向产出的考察指标，分别衡量政府采购在促进中小企业发展、优先采购节能产品、保护环境和促进民族产业发展方面的政策功能产出。

四、政策效果类指标的选择及构成

政府采购政策功能包括规范功能、效率功能、调控功能和协调功能四个方面。相应地，政府采购政策功能效果的考察也就从这四个方面设置指标。

政府采购的规范功能主要体现在规范政府行为、促进廉政建设和规范市场体系三个方面，政府采购政策规范功能考察指标可设置为政府集中采购比重、政府采购公开招标比重、政府采购资金财政直接支付比重和政府采购领域重大违规、违法案件发生率。指标选择的依据是：一是集中采购（包括政府集中采购和部门集中采购）更有利于贯彻政府采购公开、透明的原则，更有利于发挥政府采购的规模效益，更有利于对政府采购过程的监控。二是我国《政府采购法》明确规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。公开招标方式无论在透明度上，还是在程序上，都是最富有竞争力的，也最能体现公开、公正和公平的原则，且公开招标方式的风险程度也最低。三是政府采购资金直接支付有利于财政资金的过程监控，保障资金的安全和支付时效。四是政府采购领域的违规违法案件发生率可以从反面反映政府采购执行规范情况。

政府采购的效率功能就是要提高政府采购资金的使用效益，这也是我国《政府采购法》的立法宗旨之一。通常用来反映政府采购资金使用效率的指标是政府采购资金节约率，而将政府采购支出弹性作为考察政府采购效率功能的补充指标，则是因为政府采购效率离不开财政支出中政府采购支出的增长趋势，离开规模谈效率，效率本身的价值不大。

政府采购的调控功能是指政府采购发挥宏观经济运行的杠杆作用，通过政府采购的合同授予、规模调整、对象取舍等方式，达到既定的宏观调控目标。我国政府采购的调控功能主要体现为增加就业、稳定物价和维护社会公共利益、扶持中小企业、促进民族经济和激励自主创新等。因此，在考察指标设置上，主要选择了新增就业的政府采购支出弹性、服务类政府采购规模变动弹性、政府采购扶持中小企业效果和政府采购对物价稳定的促进等指标。

政府采购的协调功能通过调整采购对象的范围、规模以及供应商准入制度来实现，主要表现在三个方面：一是协调经济发展与环境保护；二是促进区域、产业协调发展；三是协调贸易摩擦。因此，主要从政府采购范围结构的变动、政府采购区域经济发展协调效果、公共机构节能情况和政府采购环境保护功能效果等方面具体考察政府采购协调功能效果。

五、政策持续类指标的选择及构成

政府采购政策功能的持续性，依赖于两个方面。一是客观方面，指政府采购政策设计能否满足政策持续的客观需要。包括政府采购政策的协调和政府采购政策的未来规划及其完善，体现为政策本身的生命力；二是主观方面，指政府采购当事人的认知。所有政策都需要当事人来执行，当事人主观能动性的差异，表现在政策实施效果的差异上，甚至由于当事人对政策的不理解、不认同，导致政策执行中的走样和形式主义。因而对政府采购政策功能持续性的考察指标，分别从政府采购政策设计和政府采购当事人的认知两方面来设置。

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