政府采购政策功能效果评价指标构建思路

【聚焦政府采购政策功能评价②】

政府采购政策功能效果评价指标构建思路

■ 章辉

政府采购政策功能效果评价指标构建应遵循三方面思路：指标框架要体现政策评价的特点和要求、指标设计要反映指标框架的内在关联并指向政策效果、评价指标要做到全面性和可操作性的统一。

一、指标框架要体现政策评价的特点和要求

作为政策评价，评价指标应是由政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等“版块”构成的具有因果关系的结构体系。

如图1所示，在政策评价的五个基本“版块”中，每一“版块”均具有不同的评价指向。具体而言，政策投入“版块”指向政策的制定、完善和细化，以及配套政策的出台，体现了作为公共产品属性的政策供给情况；政策执行“版块”指向政策的实施过程，涉及政策的落实、推进和保障，属于政策落地后的过程管理，资源配置效率和X效率（X Efficiency）的高低在这一过程中会影响后续的产出；政策产出“版块”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目标的数量结果，也可以是每一产出的单位成本；政策效果“版块”指向政策产出的质量，反映政策投入是否有效，政策实施是否必要，政策产出是否达到既定目标；政策持续“版块”则基于政策效果，反思政策出台及实施的价值，以及政策是否需要持续或退出。如果政策有持续的价值，还可以基于前面四个“版块”的综合评价，提出政策的完善建议。

尽管评价“版块”各有指向侧重，但“版块”之间又有着前后相依的逻辑关系。这种逻辑关系主要体现在：一方面，政策执行以政策投入为前提和基础；政策投入的规章制度是政策执行的依据，也是政策功能效果评价指标评判的依据；在政策投入和政策执行的共同作用下，才可能有政策产出。另一方面，政策投入和政策执行也可能没有产出，所以说，“良好的管理本身并不是目的”；政策产出是政策效果的必要条件，但不是充分条件。换句话说，政策有产出，未必有效果，甚至可以说“如果没有取得理想的效果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已”；但政策有效果，则必定以产出为前提。政策持续则是基于政策效果评价后的反思，如果政策需要持续，则要进一步考虑政策是否有完善的必要（政策制定）、过程管理是否有效（政策执行）、政策产出是否体现效率、政策效果能否进一步提升。

当然，以上五个“版块”只是说明基于政策评价的特点和基本要求而需具备的构成要件，至于如何将不同“版块”的指向内容具体化，则需对各“版块”设计评价指标。

二、指标设计要反映指标框架的内在关联并指向政策效果

指标框架仅搭建了指标体系的“版块”，完善的指标体系还需通过各个具体指标来体现。不过，应注意的是，这些指标的选取不是盲目和随机的，而要遵循指标框架的内在关联，并能指向政策效果。

借鉴新公共管理理论，可将政府采购政策功能效果评价指标分为四个属性，包括经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标。

如图2所示，经济性指标用以考察政策从投入到执行的机会成本，包括政策投入的必要性、可行性、时效性和完备性等。效率性指标用以考察政策投入、政策执行后的产出情况，也可简单理解为政策投入与产出的相关性考察。但政策产出绝不仅仅是政策投入的结果，还有赖于政策协调和配合，以及政策执行主体的主观能动性。因此，政策产出是政策本身、政策配置效率和X效率的“复合函数”。有效性指标用以考察政策计划目标或效果的实现程度。显然，政策计划目标或效果的基础是政策计划数量的实现，也就是政策产出目标的实现，而政策产出又是政策投入和政策执行的结果。因此，图2中，有效性指标体现了政策投入、政策执行到政策产出，再到政策效果的逻辑递进关系。公平性指标用以考察政策结果的公平程度。从公平性指标与评价“版块”度量的逻辑关系来说，在整个指标体系构成中，其与有效性指标的逻辑关系地位是一致的，但考察的重点并不一样。因为有效性指标不能反映政策效果实现中的结果公平问题。比如说，利用政府采购促进中小企业发展，有效性指标可以反映有多少中小企业由于该项政策而获得了支持，该项政策对这些企业产生了哪些有益的影响，但在中小企业内部，不同中小企业政策受益的公平性却不能得到反映。由于对中小企业实施的政府采购优惠政策，对其他企业是否存在公平性问题，也同样在有效性指标中得不到反映。

从经济性指标、效率性指标、有效性指标、公平性指标与评价“版块”的对应视角考察，尽管侧重点不同，但因为内在的逻辑关系，最终都指向了政策效果。一方面，如果从政策实施的单个周期看，政策投入、政策执行、政策产出和政策效果已构成一个完整的政策评价客体系统。但是，很多政策并不是一次性的，而是持续性的，这就需要政策持续“版块”。政策持续的判断要综合经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标的评价结果而做出，基于本轮政策效果的评价结果，对下一轮政策投入、政策实施、政策效率和政策效果给出合理化建议。另一方面，政策性评价中包括政策持续这一评价“版块”，也体现了政策评价与单个项目评价的不同。因为单个项目的效果评价，只需回答项目产生预期结果的程度；而政策效果评价还需回答政策决策的合理性。奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中对此作了一个很形象的说明：以清扫街道为例，如果是项目效果评价，则需关注市民对街道清洁的满意程度；如果是政策效果评价，则要询问市民，他们是希望把公共资金花在保持街道整洁上，还是花在他们赞成的其他方面，如建造道路或重新铺路之类。

三、评价指标要做到全面性和可操作性的统一

评价指标首先要具有全面性。这就要求指标体系尽可能地覆盖政策的所有指向，能够反映政策的方方面面。作为一项政策，其预期目标可能是多方面的，如果政策评价指标只能反映其中部分政策内容，则评价结果必然是“只见树木不见森林”，评价结论也缺乏客观性和公正性。就政府采购政策功能而言，包括调控功能、效率功能、协调功能和规范功能四个方面。因此，从指标设计的系统性考虑，政府采购政策功能效果评价指标应是四个方面功能评价指标的综合。

评价指标还要具有可操作性。这就要求指标数据具有可获得性，能够通过资料查阅、问卷调查、访谈等方式采集到。同时，指标要尽可能量化，避免评价的主观随意性。

评价指标设计的全面性和可操作性，既有统一性，也有矛盾性。一方面，指标设计只有确保全面性，才能实现评价的可操作性。否则，评价的价值和意义无法体现。另一方面，指标设计的全面性，必然会影响部分指标的可操作性，有些指标虽然有必要，也很有价值，但无法获得相关数据。

对于指标设计全面性和可操作性的矛盾，笔者认为，指标全面性的要求是基础，可操作性是评价工作的保障。不能因为一味追求全面性，而使评价工作难以进行，否则得不偿失。可行的办法是：一是寻求替代指标。在经济学上，我们通常说，最优永远无法实现，只能追求次优。替代指标就是一种次优的选择，也是评价工作灵活性的体现。二是部分既不可或缺又无法替代的指标，可以保留在指标体系中。不过，在评价时，暂时对该指标不予评判，等将来条件成熟，开展政策后续评价时再对该类指标进行评判。这样既保证了关键指标的作用，又不影响评价工作的进行。三是对于部分指标需要大胆地放弃。这类指标的重要性比上面所说的保留不评的指标要低，评价数据的获取却完全不可能。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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