电子招标信息平台属性特征与管制的研究

【探讨与争鸣】

电子招标信息平台属性特征与管制的研究

在“互联网+招标投标”中，由于电子交易信息平台本身属性的路径依赖造成了购买交易信息平台软件系统价格的混乱；平台管理中的制度扩容将对政府公信力造成伤害；部门分割体制则影响了统一数据中心的实现。基于上述问题，笔者提出了相应的对策和建议。

■ 陈川生 朱晋华 李显冬

互联网正以改变一切的力量掀起影响人类各个层面的深刻变革。在招标采购领域，电子招标技术的应用对行业的发展也带来了革命性的影响。

为大力发展电子招标投标，促进招标采购与互联网深度融合，2017年2月，发改委等六部委联合发布《互联网+招标采购行动方案(2017-2019)》，要求到2019年，覆盖全国、分类清晰、透明规范、互联互通的电子招标采购系统有序运行，以协同共享、动态监督和大数据监管为基础的公共服务体系和综合监督体系全面发挥作用，实现招标投标行业向信息化、智能化转型。但从目前的进展看，要达到上述目标，任务还十分艰巨。梳理软件信息行业在招标领域的属性和管理特点，对推进这项工作具有积极意义。

一、电子招标信息平台“路径依赖”的属性和影响

（一）路径依赖理论

美国经济学家道格拉斯·诺思是第一个提出路径依赖理论的学者。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径（无论是好的还是坏的），就可能对这种路径产生依赖。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。

在一般货物采购中，消费者会产生路径依赖。如我们一直使用某品牌的牙膏、手机等，如果没有新的优秀品牌，我们会一直使用已经使用且满意的品牌。但是，电子信息系统中的路径依赖和一般消费品相比发生了质的变化，其具有惯性大、更换成本高的特点。经济学家吴晓波认为，互联网经济天然具有“环境通吃”的特点，即平台主导、流量为王、强者恒强、利益通吃。因此，只有出现颠覆性技术才能改变其惯性方向。如过去我们一般采用QQ沟通，当微信问世后，基本取代QQ成为人们交往的主要平台。有人开发了类似微信的软件“来往”，但市场已被微信占领，且这两个系统差别不大，来往软件推出之初就是其寿终就寝之时。

（二）路径依赖的影响

受路径依赖理论影响，政府或企业在采购招标采购交易信息平台等软件系统时，时常出现0元报价、一分钱中标等怪现象，造成软件供应市场的混乱。

究其原因，首先，由于路径依赖，抢占特定市场是软件信息产品开发商考虑的最主要问题。其次，软件系统可通过系统的增值服务获取成本和利润补偿。再次，在信息社会，信息产品的售价主要靠消费者的认知来确定，即消费者认知的价值和成本没有直接线性关系。最后，新颁布的《反不正当竞争法》删除了原第十一条“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”，因此，只要不影响产品质量和诚信履约，即使是一分钱中标也不违法。0元报价、一分钱中标一般是企业开拓市场的战略行为，属个别现象。但如果成为常态，则对软件市场造成极大冲击，加剧了个别供应商的垄断地位，也不利于该行业的技术进步和健康发展。

二、信息平台“放大效应”的属性和影响

（一）网络治理的概念

国家治理主要有两种形态，即层级治理和市场治理。通俗地讲，也就是政府“有形的手”和市场“无形的手”，在法律层面就是公权和私权。随着技术的进步特别是信息技术的发展，在两种治理互补的基础上，系统学的创始人哈肯提出了“自组织”的概念，应用到社会管理中，被称之为网络治理。

（二）层级、社会以及网络治理的不同社会机制的综合系统调整

1.从管理学的角度审视网络治理，其对层级治理和社会治理亦有反作用。

首先，以国家和政府为代表的层级治理，主要通过理性设计为社会中的网络机制和市场机制提供法律和制度支持；其次，网络机制和市场机制通过自发的演化为国家和政府提供新知，增强对经济社会发展的认识并反作用于网络和市场；最后，网络和市场之间也会产生微妙作用，我们在看到网络治理增强、放大层级治理和市场治理效力的同时，还应对其进行适当管制和引导，否则它会对层级治理和市场治理带来破坏性影响。

2.应高度关注电子交易信息平台“放大”属性造成的“异化”结果。

招标采购交易信息平台作为网络治理的一种形式，其放大作用表现突出。一方面，该平台增大了招标制度公开性的主要优点，通过社会监督对需要公权管制的依法必须招标的项目进行有效监督；另一方面，招标制度的缺陷经“放大”后，加剧了程序法先行而实体法缺失的错误立法导向，并使这种行之有效的采购工具失去了合理竞争的初衷，成了“博彩”的游戏。特别是机械的评标制度、“走过场”的评标现状，降低了招标采购效率。

三、信息平台管理中“制度扩容”的负面效应

路径依赖和放大效应是电子招标信息平台的固有属性。在信息平台管理方面，制度扩容和部门分割是两个应当关注的问题。

（一）行政权力天生就有自我扩张的本能

所谓制度扩容，是指根据社会发展需要，扩充制度范围、填补制度空白和增加制度参与主体等。

制度扩容和理念有关，其负面效应是公权无序扩张后产生的制度异化效果。在招标投标服务和交易信息平台建设运行方面，异化现象比比皆是，破坏了政府的公信力。如有些地方建立的“中介超市”就是一例。所谓中介超市，是比照一般商品超市设立的电子信息平台，供消费者在最大范围内采购所需商品。然而，这个“超市”却成了某些行政部门限制招标人的工具——某些地方政府在交易平台设置中介超市，非法要求招标人在中介超市通过比选的方式选择招标代理机构、设计院等智力服务单位，而在符合资质的条件下，其实就是价格竞争，代理费最低降至2000元。这样的制度扩容剥夺了招标人的合法权益，破坏了市场秩序，也加剧了招标投标“走过场”的弊病。

（二）法治国家必须依法行政

依据《电子招标投标办法》的规定，招标投标交易平台是一个交易场所，或者说主要是电子化的交易场所。国办发《公共资源交易平台管理暂行办法》第十八条明确规定了公共资源交易平台的“负面清单”，但不少地方仍对此置若罔闻，建议国家有关部门严厉查处交易平台管理中的违法违规行为。

四、信息平台管理中部门分割的负面效应

（一）政出多门、部门割据，必然效率低下

根据政治学原理，执政能力和制度设计密切相关：政令须出一门，如果一件事由多个部门管理，必然效率低下。我国公共资源交易中的招标采购活动，主要由《招标投标法》和《政府采购法》规范。关于招标投标活动的监督涉及多个部门，俗称“九龙治水”，这是历史条件下的产物。但这种现象一直延续下去是否妥当，值得研究。

（二）部门分割的管理体制是整合平台步履艰难的根本原因

在目前公共资源交易（招标投标）平台整合中，存在两种情况。

已基本完成整合的地方遇到的关于管理的困惑，表现在由于各类资源交易特点、规则不同，其内部管理的融合有一个过程。将其统一到同一部门管理后，触动了某些行政机关的利益，扰乱了这些部门习惯的项目管理规则，还可能加大管理成本。

其他还在整合的地区，有关行业主管部门分别建立了行业服务平台、交易平台、监督平台。地方公共资源服务平台在整合中扮演汇总统计的角色，但由于各行业的平台采用不同的软件系统，尽管留有接口，也只是结果数据，大量的过程性、结构性的数据流失，不利于大数据的挖掘和分析利用。同时，各地公共资源服务平台和当地招标投标服务信息平台的职责划分不够清晰。这些问题的解决不能靠行政命令，而要通过实践，最终让市场做出判断。

（三）电子招标信息平台的主要功能是数据中心

公共资源（招标投标）交易平台在互联网阶段只是电子商务平台的初级形态，即信息平台，它只有信息流，没有物流和资金流。交易平台需同时具备信息流、物流和资金流，目前国内符合这一要求的电子商务平台不多，如阿里巴巴、京东就属于交易平台。公共资源的种类繁多，适合其交易的工具和场所也必定是多样的，其表现形式只是信息的公开性。从这个意义上讲，信息平台就是数据中心。电子交易信息平台实质上就是大数据挖掘、处理、发布的数据公司，它将是一种崭新的企业形态，也应成为公共资源交易中心今后发展的方向之一。

五、关于公共资源交易平台管制的思考

（一）“路径”只有依赖“系统目的功能”才能得以规制

《连线》杂志主编克里斯·安德森认为，“信息技术的显著特征是，在互联网上任何商品和服务的价格都有一种逐渐趋向于零的趋势，这就是所谓的免费战略”。因此，对于软件商品，采购方应熟悉该类商品处在其生命周期的阶段位置，从而确定采购策略，包括是否需要招标采购，如采用招标方式，应以软件使用寿命周期的全部费用作为竞争条件；产品升级后的支出和收益等。监督部门要加强市场监管，对故意扰乱市场的个别供应商依法予以打击。“路径”只有依赖“系统目的功能”才可得以规制。但根本措施是加大鼓励创新的力度，通过颠覆性技术打破现有格局。

（二）“放大”效应呼唤完善的法律制度

鉴于电子招标信息平台的放大作用，在主要制度存在严重缺陷的情况下，不宜盲目扩大交易范围，可对政府投资项目中适宜在平台交易的项目进行管制，对其他项目采取自愿原则。信息平台应通过优质服务引导招标人自愿进场交易，如实行数据馈赠等鼓励政策。此外，有关部门还应系统分析平台交易的利弊得失。与招标投标制度一样，电子交易平台只是招标采购活动的工具之一，其本身不具有防治腐败的政治功能。

（三）尽快建立完善公共资源交易法律制度框架

公共资源交易活动虽然主要由《招投标法》和《政府采购法》规制，但其事实上已成为一个与现有部门法并列的相对独立的领域。

《招标投标法》和《政府采购法》的实质是公平竞争，两法并存不利于调整公共资源交易中存在的问题。随着实践的深入，特别是电子招标信息平台建设带来诸多新问题，应创造条件，起草具有中国特色的《公共资源交易法典》和标准合同文件。如果说法典以规范政府采购合同主体为主要内容，那么，标准合同文件则以规范政府采购合同客体或合同标的物为主要内容。即法典的目的是规范公法人的采购行为，特别是其中必须遵守的具体程序，而标准合同文件则细化了公法人在各类采购合同履行过程中的权利、义务。前者强调作为制度的原则性规范，后者注重操作中的细则。

作者简介：陈川生系北京建筑大学兼职教授；朱晋华系中北大学理学院土木管理工程部教师、高级工程师；李显冬系中国政法大学国土资源法律研究中心主任、中国地质大学（北京）特聘教授、澳门科技大学博士研究生导师。

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