美国政府采购中对供应商不实付款请求的认定

【域外法眼】

美国政府采购中对供应商不实付款请求的认定

■ 焦洪宝 田慧娟

《防制不实请求法》是美国一部重要的联邦政府采购规章。其主要是防制政府合同的承包商通过提交虚假请求谋取不当利益而设计的，所规范的对象涉及以联邦政府资金支付的各种采购活动。一旦认定不实请求成立，通过法院诉讼，政府一方可以对向政府或共谋向政府提出不实陈述或请求的法人或个人主张一定数额的罚金，并要求其对不实请求给政府造成的损失承担三倍的赔偿金。但具体在政府采购合同履行中如何认定供应商的不实付款请求呢？我们可以结合2003年美国联邦索赔法院作出判决的拉姆工程建筑公司诉美国政府采购合同纠纷一案的判决，了解法院认定供应商构成不实付款请求的部分规则。

一、采购合同情况及争议内容

1999年8月13日，本案原告拉姆工程建筑公司（以下简称拉姆公司）和美国能源部西部电力管理局（以下简称电力局）签订了一份在亚利桑那州的金曼建设变电站的采购合同。合同总价为3467552.60美元，包含了变电站、通道和输电线路引桥建造所需的劳务、设备和材料。

2000年3月16日，电力局给拉姆公司发了一份责令改正的通知，称由于项目施工进度不符合拉姆公司提交的建造计划，除非在接到通知10日内拉姆公司能够改正，否则政府将主张因供应商违约而解除合同。拉姆公司对此通知未予理会。2000年3月31日，电力局又签发了一份原因说明，通知拉姆公司由于其未能完成此前责令改正通知的要求，政府正在考虑根据合同的违约条款终止合同，并告知拉姆公司可在10日内以书面形式作出解释，不解释则可被认为没有合理理由。拉姆公司对此次通知仍未作出反应。

2000年4月17日，采购合同官员以违约为由解除了拉姆公司的合同，其理由是拉姆公司未能按照其施工方案载明的进度勤勉地推进工作。2001年4月13日，拉姆公司对政府提起了本案的诉讼，寻求将违约终止合同转变为因便利终止合同。在美国政府采购合同履行中，当终止合同有利于公众的利益时，政府有权终止合同，这在美国被称为“政府便利的终止”。与因违约而解除合同相比，因便利而终止合同在很多情况下可以避免适用合同事先约定的带有惩罚性的违约责任条款。因此，拉姆公司希望通过诉讼实现双方认可因便利而终止合同的结果，从而减少违约责任。但在这次诉讼中，除提出拉姆公司违反施工进度外，电力局还一并主张拉姆公司提交了虚假的工程进度结算要求，认为适用违约解除合同的规则是公平的。针对其提交虚假结算要求的情况，电力局还进一步根据美国《防制不实请求法》提出反诉，要求拉姆公司承担20000美元罚金并承担相当于其不实请求额三倍的损害赔偿金258900.24美元。

如果认定拉姆公司向政府提出了不实的付款请求，则只能认定此政府采购合同因违约而解除，不可能再适用便利而终止合同的规则。故法院将案件审理的重点转向拉姆公司是否提出了不实付款请求的问题。通过分析拉姆公司向电力局提交的5张工程进度付款账单，法院得出结论，认为拉姆公司明知第2-4号账单项下的请求为不实请求，判决认定该合同解除应为因拉姆公司违约而解除。但由于政府未能完成《防制不实请求法》规定的由政府一方举证损失的责任，无法认定政府损失的具体数额，法院最终未支持政府要求支付三倍损害赔偿金的反诉请求。

二、供应商不实付款请求的具体情况

拉姆公司就涉案政府采购合同先后向电力局提交过5份要求政府付款的账单。第1号账单是为所收取的投标保证金利息开具的发票。对第2-5号账单，拉姆公司均附上了其分包商的发票，并依照《准时付款法案》和《联邦政府采购条例》的相关规定进行了认证，即拉姆公司明确声明以下三点：（1）要求支付的金额是按照合同载明的规格、条款和条件予以履行后形成的；（2）应当支付给分包商的款项业已用此前在合同项下从政府获得的款项中支付，在本次付款请求获得支付后，将依照相关规章的要求及时支付给分包商和材料供应商；（3）此笔进度付款的要求不包括供应商打算根据分包合同的条款和条件从分包商那里索还或扣留的任何款项。《联邦政府采购条例》要求承包商将款项支付给分包商的时限为收到款项后七日内。但经调查发现拉姆公司在第2-5号工程进度账单项下的请求支付均存在问题。

在第2号账单中，附上了一家电线电缆供应商CIE公司价格为17689.30美元的发票。电力局通过电子支付的方式在2000年2月23日支付了第2号账单的款项，《准时付款法案》要求拉姆公司在7天内即3月1日以前向其分包商付款。到2000年2月29日，拉姆公司提交了第3号账单要求付款，声明其已经付清了此前分包商的发票，但实际上，拉姆公司是到了2000年3月28日才向CIE公司支付了20899.30美元（涉及三张发票，包括前述17689.30美元的发票）。这实际上延迟了27天，且是在第3号账单提交以后。

拉姆公司在2000年2月29日、2000年3月30号、2000年5月2日又分别向电力公司提交了第3号、第4号、第5号账单，每次都声明其已支付了此前账单下应付给分包商的款项，但实际上并未按时足额支付。这种未能按照规章要求在七日内付款、一再弄虚作假声称已付完之前款项而向政府提出新的付款要求的做法，显然是毫无道理的。

电力局在2002年10月3日提出动议，主张拉姆公司不实申报工程款的行为违反了《防制不实请求法》，应处以罚金及三倍赔偿金。因为拉姆公司最终没有向其分包商支付第5号账单项下的所有分包商款项，电力局不得不向这些分包商支付了总额为86300.08美元的额外费用。电力局以此作为拉姆公司不实请求付款行为所造成的实际损失，要求三倍即258900.24美元的损害赔偿金。

三、法院对不实请求及所造成损失数额认定的意见

法院认为，对电力局提出的要求，需要解决两个问题。首先要确认拉姆公司是否已经违反了《防制不实请求法》，其次是拉姆公司是否需承担对被告的实际损害以三倍赔偿的责任。《防制不实请求法》规定：“任何人，故意制造、使用虚假的记录或陈述，或者造成虚假的记录或陈述被制造、使用，以获得政府对虚假或欺诈性付款请求的支付或批准，均有责任承担不少于5000美元且不超过10000美元的民事罚金，且应支付政府因该人的行为而产生的损失的三倍损害赔偿金。”在本案中，无可争议的证据表明，拉姆公司在要求政府付款时所述的分包商以前的报酬已经得到支付显然是不正确的。那么，基于《防制不实请求法》的规定，如果有以下情形，供应商被认为已经知道其提交的主张是虚假的：对虚假申报有实际的认知；故意忽视申报的真伪；或者全然不顾信息的真伪。

法院认为，不进行最低限度的记录审查所构成故意的无知或鲁莽的无视、承包商故意忽略虚假信息均可作为电力局提出索赔请求理由的一部分。拉姆公司对未能支付第2-4号工程账单下其分包商的款项是明知的，或故意的无知无视。同时，对于第5号工程账单下的工程款也是如此。因此，拉姆公司确实违反了《防制不实请求法》。

在此基础上，基于《防制不实请求法》的规定，如果发生以下情况，联邦政府可以要求三倍赔偿：（1）承包商向政府机构提交或导致提交了一份付款请求；（2）该付款请求是虚假的或欺诈性的；（3）承包商知道付款请求是虚假的或欺诈性的；（4）美国政府因虚假或欺诈性付款请求遭受了损失。在本案中，前三个要素均已具备，对于政府具体受损的数额问题，双方仍存在争议。就电力局向分包商支付的部分款项，拉姆公司认为是完全不必要的，并没有按合同条款支付。最终，法院认为电力局提交的证据不足以表明其可以获得三倍损害赔偿。对于政府方面希望将罚金提高至每项10000美元的请求，法院认为鉴于本案相关情况并非十分恶劣，故仅按照从轻的标准处以每项不实请求5000美元的罚金。

四、启示

拉姆公司起诉美国政府机构并被政府机构反诉不实申报付款请求一案，较为典型地展示了美国政府采购的精细化管理要求。对于支付给供应商的费用，政府机构不但要求供应商提交明确包含具体费用构成的工程进度账单，还要求附上分包商的发票，并进一步对总包单位向其分包商付款的时限作出规定。美国政府采购管理中对合同款项支付的要求，在一定程度上具有防止政府采购合同资金被总包单位占用、挪用的作用，使政府方面摆脱了作为建设单位频繁陷入被项目分包商追究付款责任的窘境。

在本案中，政府一方运用《防制不实请求法》的相关规定，成功地提出了反诉，获得了法院对供应商提交的多份工程进度付款账单构成不实请求的认定，从而驳回了供应商要求在不承担责任的情况下解除合同的请求，并对供应商处以了罚金。本案呈现了美国《防制不实请求法》适用的一种具体情形，对我国政府采购法律制度的完善具有重要的借鉴意义。

（作者单位：天津外国语大学涉外法政学院）

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美国《防制不实请求法》简介

1986年修订通过的美国《防制不实请求法》，是为了防制政府合同的承包商通过提交虚假的请求谋取不当利益而设计的，所规范的对象涉及以联邦政府资金支付的诉讼中告发人的权益，包括政府受偿金的分配权利和获得律师费与诉讼费用的权利。其中，受偿利益的分配比例分三种情况：第一，如果政府介入诉讼并胜诉，且告发人没有任何不法行为，则视其对诉讼案件的贡献程度，告发人可获得15%-25%的受偿金分配。第二，如果政府拒绝介入，而告发人成功起诉案件，则告发人可获得25%-35%的受偿金分配。第三，如果法院发现告发人涉及不法行为，则法院可根据告发人的涉及程度，酌情减少告发人的分配比例。如果发现告发人犯有为该诉讼标的的不法行为而被定罪，法院应驳回告发人的起诉，并否认任何的受偿金分配权利。另外，告发人有权获得律师费与诉讼费用。

根据《防制不实请求法》的规定，不法供应商对其不实请求行为将面临政府实际损害三倍的赔偿金，以及每一不实请求行为5000-10000美元的民事罚金责任。但如果经法院认定，不法行为人从初次发现违法行为之日起三十日内，向美国联邦负责调查不实请求行为的官员提供其所知道的所有违法信息，全力配合政府调查，并且在该行为人向政府提供违法行为信息时，还没有任何对该违法行为进行刑事起诉、民事诉讼或行政诉讼的情况，对于该违法行为是否已成为调查对象不知情的，法院可以酌情减少行为人必须负担的责任，但仍至少要付给政府因该行为实际所受损害额的两倍赔偿，以及政府为取得该笔罚金或损害赔偿所产生的费用。

《防制不实请求法》要求行为人赔偿政府损失的三倍，这在对供应商不实请求行为的威慑效果上具有特殊意义。民事罚金与三倍的损害赔偿责任，在性质上仍然属于救济，其目的在于补偿政府所受到的损失。只要其总数与政府实际损失相比仍处于一个合理的比率范围之内，美国法院一般认为不存在过重处罚的问题。

政府损害赔偿的范围和计算有四种方式。第一，实际支出原则。对政府损害赔偿的数额应为政府如果知道该不实请求的真相，即不会支出的数额。第二，交易利益或市场价值原则。按照此原则，政府实际受到的损害，等于政府所接受标的物的市场价值与依照约定品质或规格交付的标的物市场价值的差额。通过这种方式计算，政府还可以请求赔偿因为供应商的不实请求所支出的费用、迟延及不便利所造成的损失。第三，欠缺市场价值标准时的损害赔偿。在许多政府采购案件中，合同标的物可能是根据政府机关的需要量身定做的，没有相应的市场价值标准可供比较，尤其在国防系统的采购案中更是如此。如果遇到这类情况，供应商交付给政府不符合需要的标的物，或提供不实的检验、测试或证明文件，政府解决的办法，可能是要求替换标的物，或移除、重新安装、检验、测试等，损害赔偿额据此计算。第四，间接损害赔偿。这一原则针对如果没有不实请求行为发生，政府就不会有损失的情况而言。《防制不实请求法》没有明文规定政府是否可以请求间接损害赔偿，但联邦司法实务多数认为，政府可以请求间接损害赔偿，只不过间接损害的证明比较困难，因此政府的损害赔偿额应尽可能以因为该不实请求行为而当然并且大致所发生的损害为衡量标准。

（综合）

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