对我国政府采购促进科技创新的建议

【国管局、国采中心政府采购论文集成果展示⑤】

对我国政府采购促进科技创新的建议

■ 吕汉阳

党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。习近平同志在十九大报告中指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。

财政部副部长刘伟在2017年12月全国政府采购工作会议上的讲话中提出，“政府采购作为国际通行的宏观调控手段，必须适应建设现代化经济体系的要求，提高政治站位和工作层次，推动经济社会持续健康发展。要继续完善政策手段，积极拓展政策功能目标，健全支持创新和绿色等采购政策，助力供给侧结构性改革，贯彻落实新发展理念”“在政策支持重点上，可以从创新、绿色、网络安全和信息化、保障和改善民生等方面加强。”

政府采购具有公共性、规范性和导向性等特点，是集财政管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具。发挥政府采购的政策功能，是《政府采购法》赋予政府采购制度的重要任务之一，也是政府采购制度的核心内容。《国家科技中长期发展规划》（2006-2020）把政府采购作为提高自主创新能力、实现国民经济增长方式转变的重要政策手段。自《政府采购法》出台以来，我国政府采购制度在促进科技创新方面发挥了应有的政策功能。借鉴国际经验，加快构建功能完备的政府采购促进科技创新的政策体系，能够更好地服务经济社会发展，更好地推进政府采购可持续发展。

探索研究政府采购促进科技创新的顶层制度设计

将政府采购促进科技创新政策作为国家战略，这就要求我们在政策体系构建上，把握和处理好遵循国际惯例与体现中国特色的关系，需要我们从服务国家发展全局的高度，强化顶层制度设计，按照既遵循国际惯例又体现中国特色的要求，探索政府采购政策促进科技创新的可行途径和有效形式。

要完善政府采购促进科技创新的法律体系和制度体系。政策设计应与WTO政府采购协议（GPA）谈判相结合，对目前已出台的涉及政府采购及外贸的一些法律法规，应做合规性审查、研究，做好应对预案；对目前正在研究、准备出台的法律，应做合规性分析；对未来计划要出台的法律，应做预先安排，为加入GPA后更好地保护我国的利益和安全未雨绸缪。要对政府采购国货管理、促进科技创新、首购订购等政策进行统一研究和布局，形成政府采购发挥政策功能的制度体系。

要实现政府采购促进科技创新政策与其他相关政策的协同配合。政府采购政策作为国家宏观政策体系的一部分，与国家许多经济社会政策关系紧密。发挥政府采购政策促进科技创新是一项系统工程，需要各方面的政策配合和支持。只有将支持科技创新的政府采购政策与其他政策配合，组合运用税收优惠、资金支持、发展基金、政府采购、减免收费等政策，构成一个完整的政策体系，才能真正成为科技创新的助推器。财政补贴、税收减免政策，目的在于激励创新主体创新的欲望，为创新主体创造良好的外部环境，政府采购政策则致力于对新兴产业和高新技术的扶持，它们在科技创新中发挥着不同的重要作用，都是增强国家科技创新能力的保证。此外，政府采购是财政支出改革的一部分，那么，该如何协调政府采购政策与财政政策的关系？目前，国际上普遍将政府采购作为处理国际经济贸易关系甚至政治关系的重要手段，那么，该如何协调政府采购政策与对外贸易政策的关系？这些都是我们在构建政府采购促进科技创新政策体系时需要研究和把握的重点问题。

各部门要加强协调配合。政府采购政策功能的发挥是一个庞大的系统工程，不单是政府采购部门的分内之事，也涉及各项政策功能的主管部门，覆盖面较广。比如，激励创新就涉及财政、科技、商务、工业信息、发展改革等多个部门，仅靠一家之力，很难收到预期效果。要建立由主要部门牵头，相关部门协作配合的模式，形成全面衔接、分工合理、有序高效的工作机制，各部门通力合作，推动政府采购政策功能的发挥。

按照开放与保护相平衡的原则维护我国根本利益

充分利用GPA例外条款，逐步开放我国政府采购市场。我国正处于加入GPA的谈判阶段。加入协议的必然法律结果是，各缔约方有义务对其他缔约方的企业采取非歧视性待遇和国民待遇。目前的情况是，协议缔约方绝大多数是西方发达国家，产业基础雄厚，企业管理水平高，技术创新能力强劲，具有丰富的国际竞争经验，在相互开放的政府采购市场上具有明显的竞争优势。近年来，我国自主创新能力虽然得到显著提升，但核心关键技术受制于人、产业和企业国际竞争力不强的现状没有根本改变。因此，在加入GPA之后，要充分利用WTO规则的例外条款，特别是GPA中关于发展中国家特殊及差别待遇的例外条款，明确我国作为发展中国家的定位，力争战略性新兴产业及其他重要领域的政府采购不受GPA的约束，逐步和有限度地开放我国政府采购市场。

在符合GPA的前提下坚决维护国家的核心利益。在符合GPA的前提下维护本国利益、保护本国产业是世界各国的通行做法。美国于1933年颁布《购买美国货法》，明确要求美国联邦政府在采购中要优先购买美国产品。2009年，为应对国际金融危机，美国又出台了《复兴与再投资法》，提出了比《购买美国货法》更具有贸易保护主义色彩的措施。为了赢得GPA缔约方的支持，美国参议院在《复兴与再投资法》通过之前增加了一句话，即“该条款的规定在执行中必须符合美国在国际条约中的义务，即美国政府采购市场需向GPA的缔约方开放”。但由于美国签订的诸多国际条约中，有许多重要领域是被排除在外的，实质上仍然使得诸多协议成员国与其他的贸易伙伴面临较高的贸易壁垒。除了美国，签署GPA的欧盟国家政府采购市场开放度也都是有限的，未完全开放市场的部分政策依据就是保护本国企业利益。我们要借鉴西方发达国家的经验，在涉及国家核心关键利益的问题上坚决不妥协，继续强化政府采购国货和科技创新产品的制度政策，保护国内产业和企业的利益。

完善政府采购促进科技创新的工作机制

制度设计再完美，缺乏行之有效的执行，政策作用的发挥也是无源之水。政府采购发挥政策功能没有固定模式，加分、优先、强制、限制等方法不尽相同，又可组合使用，新项目、新政策功能的发挥也需要方式方法的创新，组织项目中要结合实际案例，分析项目特点，有针对性地创新方式方法，在保障项目质量的前提下，最大限度发挥政策功能。

要积极探索政府采购政策功能的执行机制。通过灵活多变的方式，如预留采购份额、实行首购订购或其他非公开招标方式等，借助强化供应商资格审查、评标优惠措施、合同强制履行条件等配套手段，以及加强对采购人的教育和审计监督，强化政府采购支持科技创新政策的执行力。第一，可通过资格审查实现。如要求供应商提供证明其产品或其生产过程节能、环保的认证证书；供应商应具有纳税或交纳社会保险的良好纪录；对于自主创新产品供应商，在供应商规模、业绩、资格和资信等方面可适当降低要求。第二，可通过技术标准设置实现。如规定供应商所提供的商品只有达到一定的节能环保技术标准才有机会参与政府采购活动。第三，可通过评审办法中的优惠措施。如在技术标和商务标评审中，对于参与投标的中小企业，按照《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的规定，给予一定比例的加分优惠。

探索建立政府采购促进科技创新政策的效果评价体系和问责机制。通过加强对政策执行的监督检查，提高政府采购促进科技创新的执行效果。重新考虑政府采购的绩效评价标准。在未考虑激励科技创新、支持科技成果转化的政策目标时，通常采用财政资金的节约额和节约率指标来对政府采购活动进行绩效评价，评价政府采购资金的使用效益，这与政府采购最初的目标是一致的。但是，在评价政府采购激励科技创新、支持科技成果转化的效果时，政府采购扶持科技创新的目标比节约财政资金的目标更为重要，如果过于重视节约资金，便达不到扶持科技创新的目标。此外，科技创新产品的价格通常较一般产品更高。在国家大力倡导科技创新的新环境下，政府采购的公共资金节约目标与科技创新目标在一定程度上是冲突的，不宜继续把财政资金的节约额和节约率等指标放在重要位置。欧盟采用的“生命周期成本”评审标准，以“最经济有利标”代替“最低成本标”，为政府采购支持企业科技创新提供了一种权衡政策目标与经济目标的方法，这比单纯给予科技创新产品以价格优惠似乎更有意义。因此，运用“生命周期成本”作为评绩效评价标准对政府采购促进科技创新更为科学。

要充分发挥集中采购机构作用。目前政府采购制度模式下，集中采购机构具有人员和业务组织的专业性，是落实各项政策功能的中坚力量，要发挥政府采购促进科技创新的政策功能，还需充分发挥集中采购机构作用。第一，调整集中采购目录范围，探索将工程建设、战略资源储备采购、涉及国家信息安全、财政专项资金、国债资金等项目纳入政府集中采购目录；第二，进一步强化集中采购机构地位，以落实政策功能为出发点，增加集中采购机构在项目组织中的自由裁量权，在保证公平、公开、公正，维护国家利益的前提下，允许集中采购机构通过制度内创新，在项目组织中通过改进招标文件、评标办法、采购合同等方法，积极发挥政府采购促进科技创新的政策功能。

（本文摘录于国管局、国采中心《学习贯彻党的十九大精神 推进政府采购创新发展论文集》；作者系国资委机械工业经济管理研究院采购研究中心副主任）

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