农村垃圾处理+PPP模式大有作为

农村垃圾处理+PPP模式大有作为

■ 赵晔

随着我国工业化、城镇化速度的加快，农村垃圾排量也在不断加大。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《农村人居环境整治三年行动方案》安排，未来3年将以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，实现农村人居环境明显改善，这对农村垃圾处理提出了更高要求，也使得农村垃圾处理问题成为关系乡村振兴、建立美丽中国的大事。政府和社会资本合作（PPP）模式既能够解决农村生活垃圾收运设施所面临的资金瓶颈，又能够提高运营效率。相对于污水等其他公用事业，农村垃圾处理虽然起步较晚，但近年来一直呈稳步增长的态势。《财政部住房城乡建设部农业部环境保护部〈关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知〉》（财建〔2017〕455号）规定，新建的农村垃圾处理项目要采取PPP运作模式，前期由政府方或国企平台公司推进的项目也要转化为PPP模式，这意味着PPP模式在农村垃圾处理领域将大有作为。为促进农村垃圾处理PPP模式的良性发展，笔者认为，应注意以下几方面问题。

采用综合产业链打包的模式。对于社会资本而言，农村垃圾中的部分资源可通过回收利用、焚烧发电等方式带来收益，因此项目对社会资本具有较大吸引力。但农村垃圾处理与城市垃圾处理的不同之处就在于其往往呈现出“小而散”的特点，难以形成规模效益，影响了社会资本进入的积极性。为破解这一难题，可通过项目捆绑等方式实现农村区域内产业链的整合，形成复合项目包，增加项目总收益。但在这种综合打包的过程中要防止两种倾向，一种是把无关的项目强加进来，增加社会资本实施的难度；另一种就是对PPP项目进行过度分割，导致产业链的上下环节被拆散，影响整体绩效水平。

关注项目运营。PPP模式作为提高公共部门综合效率的管理模式，其本质是通过发挥公私部门的比较优势，实现专长、专业技能和知识方面的共享，提升公共服务供给的数量、质量、效率，因而如何选择社会资本就显得十分重要。在选择社会资时，要综合考虑企业信用、声誉、运营能力、融资能力、管理能力、应对环境变化和意外能力等要素，优先选择具有足够运营能力的社会资本，从而有利于通过SPV（为实施PPP项目而设立的特殊项目公司）直接负责项目运营，防止出现后期运营业务外包或被委托的现象。另外，从政策的角度看，也应高度重视PPP项目中SPV的税收问题。目前，我国对PPP项目建设运营的税收政策散布于多个税种的政策文件中，在一定程度上影响了PPP项目的顺利实施。

合理设计回报机制。PPP项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。PPP项目回报机制包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴等形式。从目前的农村垃圾处理PPP项目的回报方式看，受项目本身经济收益低因素的影响，采用以政府付费和补贴为主的方式。在使用者付费和补助额度上，要充分考虑农村垃圾收费的计费方式并进行差异化的确定；在付费机制上，要强化按效付费的机制，通过绩效付费比例的提高来改变“重建设、轻运营”的局面。对政府而言，也要将财政补贴方式从由“补建设”向“补运营”转变。

完善绩效考核制度。通过绩效考核，能够对PPP项目进行引导、监督，保障项目目标的完成。目前，农村垃圾处理PPP项目绩效考核存在条款不合理、落实不到位等问题，需进一步完善PPP项目的绩效考核制度。对于农村垃圾处理PPP项目而言，在项目初期，要在合同中约定科学有效的绩效考核制度；在指标选定上，要依据回报机制设定不同指标；在覆盖范围上，考核制度覆盖建设期、运营期、移交整个过程。政府方更要严格按照PPP合同约定进行考核，并强化绩效考核的力度。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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