政府采购做好需求和预算源头控制的探讨

【国管局、国采中心政府采购论文集成果展示④】

政府采购做好需求和预算源头控制的探讨

■ 徐焕东

政府采购是为满足社会公共需求而进行的采购活动，虽然政府采购的公共本质决定其必须实现多种目标，发挥多方面的作用，但是，作为一种购买行为，与其他采购一样，政府采购的首要任务还是“买东西”，是恰当地满足政府为履行公共职责而产生的对货物、服务和工程的需求。而达成这样的目标，必须从做好采购需求和采购预算源头控制开始。

一、树立必要功能观念，坚持一切从必要出发

从采购学原理来看，各种采购行为，都是源于采购主体对于某种产品或服务的需要，本质上是源于获得某种特定“功能”。功能是事物内部能够发挥某种特定作用的能力，如手表的基本功能是安全、准确、方便地提供时间信息；手机的基本功能是通讯和信息记录。人们的采购行为表面看是某种形式的产品和服务，而实质是某种特定的功能。由于资源的有限性，人们通常只采购必要功能。即采购有客观需求、采购费用在支付能力范围以内、在多种需求中必要程度和相对效益高的功能。因此，采购者在采购过程中，必须处理好的基本问题是：一是必须确定和保障必要功能。通过必要功能分析，发现并确立必要功能，保障采购主体对功能的需求。二是剔除不必要功能。通过功能分析，不断发现现实条件下不必要的功能，避免不必要功能的采购和不必要的开支。三是以尽可能低的成本，实现社会公共所必要的功能。总之，以尽可能低的成本获得必要的功能，是实现采购优化最重要的标志。

与其他采购一样，政府采购源于履行社会公共职责而产生的功能需求。虽然政府采购还需要实现其他如调节经济平衡、促进环境保护等特定作用，但首先是为了获得社会公共所要求的必要功能。包括通过功能分析，确保政府履行职责的必要功能；剔除政府采购可能出现的多余和过剩功能，避免支付不必要的费用；以尽可能少的开支获得必要的功能。例如一些政府部门盖豪华大楼，花费巨大，多出许多支出。事实上，政府的工作质量、效率，政府的公平、正义，与办公大楼的豪华程度并不一定成正比。相反，奢侈豪华的政府大楼可能破坏政府形象，增加社会公众的反感。再如过去一些政府部门使用高功率的豪华汽车，不仅超出了社会公众的要求和承受能力，而且增加能耗和空气污染，其超高速行驶的功能会因公路限速不能发挥，还会形成潜在的交通安全隐患，显然属于过剩、多余、没有必要的功能。事实上，从我国目前的情况看，政府采购中经常会出现这样的情况：一方面，必要功能没有及时采购，一些为社会公共所需要的功能不能得到有效保障；另一方面，大量的多余、过剩功能被自觉不自觉地采购的现象比较严重。

因此，科学的政府采购管理应该从源头开始，必须紧紧围绕必要功能，一切从“必要”出发，切实解决好政府采购什么、采购多少、为何采购、为谁采购等一系列问题，从而保障社会公共必要的功能，剔除多余和不必要的功能，使政府采购成为优化需求组合、控制奢侈浪费的有效“闸门”。

二、以必要功能分析为核心，加强政府采购需求评估和规划

政府采购必须一切从必要出发，有效保障社会公共必要功能需求的采购。但是，社会公共需求通常多种多样、纷纭复杂，界定哪些是社会公共必要功能，哪些属于多余、不必要的功能，并不是一件容易的事情，而是需要明确的依据。只有围绕功能必要与不必要的主题，通过科学思维与方法，对政府工程、货物和服务的实际需求进行论证和规划，才能准确地进行必要功能定位，并在必要功能评价和整合的基础上，制订科学的采购需求规划。从采购原理与政府性质综合考虑，确定政府采购必要功能的思路主要包括以下几个方面。

（一）以采购人公共职责为依据确定必要功能

我国采购人包括政府机关、公共事业单位及相关社会团体，其采购行为都是为履行特定的公共职责而开展的。因此，履行公共职责而产生的工程、货物和服务等方面的功能需求，是确定政府采购需求的根本依据。包括明确界定各采购人的公共职责，评估其完成职责的必要功能需求，如功能的定义和类型、功能的性质、是否属于公共需要、功能需求的数量和时间等。在必要功能需求分析中，最重要的是从履行公共职责的需要出发，使功能需求定位在“必要”和“恰当”的状态。围绕“必要”和“恰当”，不断添加和补充不足功能，如一些地方中小学校舍破旧，教学设备短缺，必须纳入必要功能采购规划，满足正常的教学需要；不断清理和剔除不必要功能，如一些地方和部门脱离公众要求、动辙盖豪华办公楼，购豪华汽车，显然是多余、不必要的功能，必须清理和剔除。

（二）以采购成本为依据确定必要功能

功能必要与不必要，不仅取决于对功能的需求，也取决于获得功能的成本高低，即支付能力和相对效益。实际上，公共所需要功能的质量与数量，也是相对成本支付能力而言的。有些功能虽然也有必要，但开支过大，属于公共支出难以承受的项目，同样属于不必要功能。如目前状况下，如果全民均能接受免费教育或免费医疗，也是一种公共需求，但在当前经济和社会条件下，政府财政很难全部承担，因此，义务教育以外的教育目前还是一种非公共采购的必要功能。此外，以采购成本确定必要功能，也存在一个比较成本效益标准。有些功能虽然是社会公共所需要的，但是相对于付出的代价而言却得不偿失，也是不必要功能。如一些地方为美化城市夜景，不惜装饰大量的灯具，耗费大量能源，甚至产生多种污染，同样属于不必要功能。

（三）以功能必要度为依据确定必要功能

各采购人为履行公共职责，总会有多种多样的功能需求，而公共经费是有限的。因此，确定必要功能，还必须根据必要程度的不同，按轻重缓急的顺序，优先采购公共必须的、紧急的功能，再考虑暂时并不急需的功能。如一些单位不及时满足一些为公共所急需的功能，而热衷于采购供自身奢侈享受的楼堂馆所或高档豪华消费品，显然不符合必要度原则。

（四）从动态角度考虑和确定必要功能

政府采购中的功能必要与不必要，并不是绝对的、一成不变的。社会经济不断发展，公共需求不断变化，功能的需求也会因时间地点不同而不断发生变化。如目前九年制义务教育是公共采购中的必要功能，随着社会经济的发展，今后高中甚至高等教育也会变成公共必要的功能。同样，对于一些地方而言是公共必要的功能，在另一些地方可能是多余的、不必要的功能。

通过对必要功能的分析、整理和规划，完成对政府采购需求的评价，最后制定政府采购需求规划，是实现政府采购管理科学化的必然步骤。正如人们所普遍认知的结果：事前的、计划上的节约，才是最大的节约。

三、建立公共产品使用和采购标准体系，实施采购标准控制

政府采购除了按正常程序进行功能需求评估以外，在日常采购中，对于一些重要的且经常性采购的产品与服务，应该制订使用和采购标准。如有些国家对政府公务用车的功率要求控制在1.4以下，公务员使用空调的室内温度在26摄氏度左右等。标准明确后，政府采购需求确立、预算编制和执行、结果评价与考核等都会有依据。我国目前的情况是，一方面，人们对政府部门某些超标准、超豪华采购等浪费现象表示不满；另一方面，对于什么是奢侈浪费，如采购超高功能电脑做打字、编排等简单工作，是否属于奢侈浪费，并没有技术和法定判断依据。因此，实现政府采购科学化，防止采购不必要功能，抑制奢侈浪费，必须建立政府货物、工程和服务的使用与采购标准，形成严格的标准控制体系。

首先，建立政府工程使用和采购标准。政府工程项目耗资巨大，与人民利益密切相关。因此，应成为采购领域控制的重点对象。工程采购在确认工程性质及其必要性后，至少要有以下方面的标准控制：占地标准、人均办公面积标准、单人最大办公面积标准、办公用品标准、资金预算和成本开支标准、节能环保标准、后续维护费用标准、建筑材料标准等。工程标准的制订应与工程的性质、用途、功能要求、政府级次、地区人口、综合经济实力、后续适应性等相结合。标准一旦确定，严禁地方和部门突破标准。

其次，建立货物和服务使用与采购标准，对于一些政府部门常用的货物与服务，如汽车、电脑、办公设备、软件系统、装饰装修材料等，制订多重使用和采购控制标准。包括功能标准、国货标准、自主创新率标准、节能环保标准、成本开支标准等。功能标准可以控制产品和服务的实际用途；国货标准、自主创新和节能环保标准能够保障政府采购政策目标的实现；成本开支标准则能够实现直接的费用控制。

最后，形成多层次的标准控制体系。货物、工程、服务的使用和采购标准可以分全国性统一标准与地方标准体系多个层次。全国性统一标准由中央政府相关部门制订，由全国人民代表大会讨论审批，在全国范围内生效。在我国，人民代表大会是人民表达意见和行使权利的机构，因此，只有人大通过的标准，才能体现社会公众的意愿，成为反映人民真实需求的标准。在全国总体标准控制下，各地可以根据地方实际制订地方标准，但不得超过或违反国家标准。如果因为时代发展等因素导致标准需要改变，同样需要人民代表大会调整和修订。

四、加强政府采购预算管理和控制

对于政府采购需求的评估和控制，最终还是要依靠具有法律约束意义的政府采购预算管理和控制。《政府采购法》规定，“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出”“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。但是，目前政府采购预算存在科学性、公开性、严肃性不足及约束力软化等问题。一些地方和部门政府采购预算编制仍然处于相对“粗”的状态，而且大多数都是根据预算安排的资金多少编制政府采购预算，如今年预算多少资金，必须根据资金数量安排完成采购，导致有些本不需要的功能，却因为资金使用不能完成而想方设法去采购，以使用完成预算安排的资金。而不是根据科学评估和界定实际采购需要，通过需要采购的功能的数量和价格编制采购预算，然后再确定需要安排预算资金。同时，采购预算审批带有很强的行政性，因为采购预算比较粗放，加上人民代表大会中的代表普遍不懂采购预算的内容，所以审批环节也很难发挥确保必要功能、剔除多余功能的作用，审批环节的控制作用受到一定限制，导致政府采购预算本身应有的计划、监管和控制功能作用空间变窄。

加强预算管理和发挥预算的监控作用，需要做好多方面的工作，建立完善政府采购预算制度，包括明确的预算编制、审批和执行监控等制度和政策措施。其中，重点应做好以下几方面的工作。首先，采购预算必须建立在采购需求分析和评估的基础上，应以需求分析和控制为基础，而不是先落实预算资金，后安排采购预算，不是一种简单的采购需求汇总。需求评估应由采购人、管理机构及社会公众等多方面的人员参与，并设置专业的评估机构和人员，按照规定的程序进行。明确规定评估机构和人员的职能、权限，对评估结果负责。其次，采购预算需要对资金来源、采购的产品与服务估价、执行时间、采购项目和资金调整、采购项目和规格变动、编制和审批程序、权限与责任等作出详细的规定，充分保障预算的科学性和有效性。最后，采购预算审批通过后，必须严格按照预算执行。由于采购预算可能存在一些计划与实际需要方面的变化，在预算执行中应及时调整，并对调整设置合理合法的程序。对于不按预算执行的行为，特别是滥采滥购的行为，必须依法追究责任。

（本文摘录于国管局、国采中心《学习贯彻党的十九大精神 推进政府采购创新发展论文集》；作者系中央财经大学政府管理学院教授）

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