集采机构与社会中介机构存在六大区别

◎ 文 齐建

目前，在我国政府采购领域活跃着两支政府采购执行操作队伍，一支是各级人民政府设立的集中采购机构，一支是经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构（以下称社会中介机构），《政府采购法》将二者统称为采购代理机构。两支队伍都为政府采购事业的发展做出了积极的贡献，但二者的地位和作用却不能等同看待。

单位性质有区别

集采机构是各级人民政府设立的事业法人，在各级人民政府的领导下开展工作，其成立与撤销必须由各级人民政府决定。社会中介机构是符合设立条件依法向工商行政管理部门申请登记而成立的企业法人，其一切活动为企业行为。由于二者的单位性质不同，在政府采购工作中发挥的作用也不同。如协议供货、定点采购等项目，社会中介机构只能对合同签订之前的环节实施操作，而很多集采机构对供应商履约过程进行了监管。

工作目标有区别

法律规定集采机构是非营利事业法人，目前已有大批集采机构被各级人民政府确定为参照《公务员法》管理的单位，其履行职责的全部支出均由政府财政供给，其职责是执行和落实政府确定的工作目标，在价值取向上与国家意志有着高度的一致性。社会中介机构是企业法人，在合法经营的基础上追求利润最大化。如集采机构不收取中标服务费，而中标服务费却是社会中介机构最主要的经营收入。而且中标价越高，其收取的服务费就越多，这在一定程度上限制了社会中介机构节约财政资金的积极性。

委托关系有区别

法律规定采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，即法定委托，这使得集采机构对采购操作过程中出现的违规行为，能够按照规定程序予以纠正。对于社会中介机构而言，是采购人的意志决定其业务的多与少。今年《中国政府采购报》记者在全国随机选取10家采购人和10家社会中介机构进行了采访，对“通过什么渠道或手段来寻找社会中介”这一问题的调查中（见《中国政府采购报》8月17日3版），社会中介机构的答案异常一致，即以熟人推荐为主，竞争产生为铺。有许多项目还没有报批，社会中介机构就提前“活动”。在目前市场竞争还不太规范的情况下，不能排除一些社会中介机构不惜采用不正当手段谋取业务，因此，社会中介机构与采购人之间难以形成有效的制约关系。

自我约束力有区别

集采机构是政府设立的采购机构，其工作人员的行为除受法律的规制外，还要受到有关条例、纪律的规制，并与个人的晋升、奖励、处分息息相关。社会中介机构主要是受法律的规制，行政措施的约束力对其微乎其微。2010年7月，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室，开展的社会诚信评价调查结果显示，在中国十大诚信形象不佳的行业中中介服务业位居榜首。

采购成本有区别

以省级集采机构为例，每采购100万元的项目，支出费用约为1000元左右，采购规模越大，支出费用越低。社会中介机构按照《招标代理服务收费管理暂行办法》收费，100万元以下的货物和服务采购项目，服务费收取标准为中标金额的1.5%，这是集采机构支出费用的十几倍。虽然这笔费用一般由中标供应商交纳，但供应商必定将这部分费用打入投标报价中。此外，社会中介机构的收费采用的是差额定率累进计费法，100万元以下的为1个档次，100万元以上的分为6个档次，档次越高收费率越低，在一次采购规模超过百万元的情况下，分包采购收取的服务费会更多，因此，有的社会中介机构会更青睐于分包采购而牺牲规模效益。

监管难度有区别

一级政府一般只设一个集采机构，且在本辖区内开展采购活动，便于监管。社会中介机构数量众多，有的省达300家之多，有的地级市达40多家，他们可以在注册地以外的地区代理项目。以我国目前的监管力量，要对如此众多的社会中介机构实现全方位的监管是比较困难的。截至2010年4月，工程建设领域突出问题专项治理工作共受理工程建设领域举报线索17269件，立案9188件，结案8656件；给予党纪政纪处分的5241人，其中地（厅）级57人、县（处）级611人；移送司法机关处理的3058人。出现这些问题，监管不到位应是重要原因之一。此外，在政府采购电子化全面实行后，对如此众多且分散的社会中介机构进行监督是一个新课题。

综上所述，集采机构当之无愧地应是政府采购制度改革的主力军。今年7月，国务院纠风办、卫生部等七部委重新颁布《医疗机构药品集中采购工作规范》，修改了原规范中由社会中介机构代理采购的条款，明确规定药品集中采购工作机构原则上设在卫生行政部门，也可根据本地实际依托政府采购工作机构。笔者建议，在政府采购相关法规的修改制定中，将集采机构与社会中介机构进行明确区分，进一步明确前者的法律定位，统一设置模式，以更好地发挥其在深化政府采购制度改革中的作用。