怎能限制供应商购买招标文件

【财政部信息公告透视】

怎能限制供应商购买招标文件

■ 罗娅

公告内容

财政部近日发布了第四百八十六号政府采购信息公告。所涉案例基本情况为：某学校校园网络建设工程项目，招标公告要求供应商具有软件能力成熟度集成模型4级（CMMI4级）及以上证书。供应商认为该证书是对生产研发软件厂商的要求，与本项目硬件采购无关，遂提起投诉。

经审查，财政部认为该项目网络建设内容涉及软件方面的能力要求，要求供应商具备CMMI4级证书无可非议，投诉事项缺乏事实依据。但是，财政部在投诉处理过程中发现，该项目招标公告要求供应商购买招标文件时需具有该证书，属于《政府采购法》第七十一条第（三）项“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。依据《政府采购法》第三十六条第一款第（二）项的规定，财政部责令采购人废标，并就相关问题限期改正。

无独有偶。类似情况在财政部第四百八十三号政府采购信息公告中也出现过。该项目系自动喷淋消毒系统公开招标项目，代理机构要求投标人提供近两年的相关业绩证明，并拒绝向投诉供应商出售标书，涉嫌通过“投标人的资格”限制和排斥潜在投标人，引发了投诉。财政部对此问题的处理决定为：本项目为公开招标项目，原则上所有潜在供应商都有权购买招标文件。代理机构对领取招标文件的潜在供应商进行资格限定，属于以不合理的要求限制或排斥潜在投标人。根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令）第十七条第（三）项规定，投诉事项成立。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）第六十八条第（四）项的规定，责令代理机构进行整改，并在有关期限内向财政部提交整改报告。

分析与启发

实践中，代理机构为什么先审查供应商资格，后发售标书？他们的目的很简单，就是希望充分了解潜在供应商的数量，便于筹备开评标工作。比如，是否有三家以上的供应商参与投标？如投标人不足三家，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）的要求，不得开标。而如果参加投标的供应商数量较多，代理机构组织开评标的工作任务可能大大加重。出于便于筹备开评标工作、提高效率、降低成本的目的，实践中，还有些地区要求供应商填写投标确认函，确认参与项目投标。

87号令颁布实施以后，资格审查工作“回归本源”，交由采购人和代理机构进行。部分代理机构认为，在发售招标文件时先进行审查，似乎完全名正言顺。此外，不把招标文件发售给不符合资格要求的供应商，还帮助这些供应商减少了不必要的投标成本。然而，代理机构在供应商报名登记、购买标书时审查其资格，并不等同于供应商的资格审查，这种做法是错误的。

首先，按照政府采购法律法规，资格审查有着严格的法定程序，要发布公告、接受投标人的申请并进行审查，审查结束后，还应告知投标人是否通过了资格审查。而供应商的报名登记环节显然不是资格审查环节。根据87号令第四十四条的规定，资格审查时间为“项目开标结束后”，不能提前至购买招标文件前。

其次，《招标投标法》第十条规定，“公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标”。87号令第三条也明确，“公开招标，是指采购人依法以招标公告的方式邀请非特定的供应商参加投标的采购方式”。既然是“非特定的”，就不应对供应商获得招标文件进行限制。供应商只有知悉了招标文件资质、商务、技术等各项要求后，才能结合自身情况，做出是否参与投标的决策。是否购买招标文件、购买招标文件后是否投标，都由供应商自主决定。

再次，根据《合同法》规定，招标公告的法律性质为要约邀请，是不向特定人发出的、吸引投标人投标的意思表示。招标采购制度正是采用这种特殊的合同缔约方式，旨在用最接近公平、合理的价格达成最符合需求的交易。如果在要约邀请阶段就有意地控制、选择潜在投标人，将大大限制招标采购制度公开、择优作用的发挥。

最后，在发售招标文件前审查供应商的资格，看似减少了资格不合格供应商购买招标文件的成本，实则剥夺了供应商质疑的权利，也增加了采购人和代理机构自身的风险。

综上，采购人和代理机构不应限制供应商购买招标文件。不少采购人、代理机构对不能提前掌握投标供应商的数量而心怀忐忑，但是，公开招标必然面对种种不确定性。只要采购人、代理机构完善内控机制、细化组织程序、严格采购流程，同时注重项目合同签订后的履约验收环节，让项目经得起质疑，经得起考验，就会越来越贴近政府采购物有所值的价值目标。

87号令把资格审查从评标委员会的职责中独立出来，交由采购人和代理机构负责。按照87号令的规定，投标人不足3家的，不得开标；合格投标人不足3家的，也不得评标。笔者建议，能否考虑将开标、资格审查与评标分离，即在采购人、代理机构完成资格审查，确定投标人数量合格、项目进入评标委员会评审阶段后，再根据采购需求、供应商数量等具体情况随机抽取评审专家进行评审。当然，此做法还需结合各地的评审专家抽取、使用制度。

（作者单位：天津市政府采购中心）

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