揭开政采价格迷雾 听听“大咖”怎么说

揭开政采价格迷雾 听听“大咖”怎么说

——“87号令背景下的政府采购价格问题”研讨会发言集萃（上）

国际关系学院教授刘慧：

政府部门管理价格的可能性分析

政府采购价格问题一直备受关注。那么，政府部门有没有可能对所谓的“合理价格”做一个准确界定呢？我想从三个方面分析。

首先，什么是合理价格。很多人都在谈政府采购的合理价格，实际上这是一个难以准确确定的概念。

价格是市场机制的核心，灵活的价格机制是市场有效配置资源的前提。政府进行采购时，它所得到的价格，一方面要遵循市场规则，受到市场的制约，另一方面要受到采购人预算金额和价格测算的制约，更多地还要受到公众的预期和评价制约。而社会公众的预期差别较大，同一种产品，有人认为与市场接近就行，有人觉得越低越好，甚至不要钱才最好。这说明，公共市场的价格形成并非由纯市场竞争因素决定，公共产品价格的制定有其特殊性。再者，产品价格信息在企业内外是严重不对称的，外部人永远不可能掌握与内部人相同的信息；价格合理不合理，在内部人和外部人之间，感觉也是不一样的。有些产品属于特殊产品，如公共服务、网络服务、供电、供水，一家成熟的企业在一个区域范围内通过扩大供给、延长供应线路降低边际成本，通过一定形式的垄断产生边际效益，存在区域饱和度，自然会排斥其他供应商（自然垄断）。因此，其价格不能用一般的理论和眼光去判断。如腾讯以一分钱投标，像这类企业和这类特殊的产品，它占有了技术产品和规模经济产品两个特殊要素，完全可以做到用最低的价格，甚至不要钱，保证其利润和未来收益。这些都是我们要考虑的因素。

其次，以一分钱的价格参与投标竞争，是不是合理的价格？我认为，这不是界定价格的问题，而是行为界定的问题。很显然，一分钱是一个象征性的定价，其真正的行为是“赠与”。腾讯公司以赠与行为去介入其他企业的竞争行为，这不是一个真正意义的销售行为，扰乱了竞争秩序。此时，政府部门要做的，是考虑愿不愿意接受赠与。愿意接受，就停止招标活动，搞一个接受捐赠仪式；不接受，就宣布该投标无效。而不应让赠与行为和竞争行为一起“比赛”，成为“无序竞争”。

最后，综合上述分析，我认为政府控制价格或对市场价格进行管理是极其困难的。即使能通过制定文件、法规对价格做出详细规定，但现实中，这种规制难以付诸实施。

以《政府采购法》为统领的各项规章制度不断细化规范着政府采购的操作、管理过程，87号令也有相当多的内容对价格进行了规范。它体现了公共利益和公共需求，要尽可能地在保证质量的情况下争取低价。我想提出的问题是，政府部门在价格管理和质量管理都需要细化时，更侧重于哪个？我的建议是两条：一是政府部门应更多考虑如何保证质量。不仅用条例、办法等进行保障，还要用合同控制、履约验收等进行规范管理。二是在服务采购中，价格权重是否要定得很死，是否应当给予评标专家对价格的一定裁量权等，还应在制度层面多考虑。

清华大学公共管理学院教授于安：

政府采购要有其独特的定价机制

政府采购的价格问题涉及《政府采购法》《合同法》《反不正当竞争法》《价格法》等几部法律，但这几部法律都没有适宜的政府采购活动的定价机制，没有基本的制度框架。政府采购价格虚高与过低，反映出价格机制出了问题和制度设计的缺陷。解铃还须系铃人，制度框架的问题需要制度框架来解决。

现有法律制度框架使得政府采购价格存在先天缺陷。低价中标涉及供应商行为定位、不正当竞争、价格计算三个问题。现有制度框架中没有明确界定供应商行为，价格过低就是供应商以“智慧”挑战制度制定者“想象力”的结果。一分钱中标政府采购项目中，供应商的行为不在正常的行政范围内，其实属于赠与行为，而不是销售行为，扰乱了市场竞争。

同时，一分钱中标案还涉及不正当竞争。从人工成本与后期维护成本上核算一分钱中标案，供应商的行为已属于扰乱正常报价。在多边贸易协定中，这种常见的商业手段被明确定位为倾销行为。

实际上，价格是一个大概念。我们平常讲的价格是某一产品或服务项目应该支付的数额，它基于成本与收益的总和。一分钱投标的行为明显不顾及利益。如果供应商意在通过后期履约增加采购人的费用从而获利，则严重违反了政府采购的公平、公正原则。若供应商希望借此项目以超低价率先占领市场，从而达到垄断政采市场的目的，则违背了国家经济政策导向。

当前，政府采购的几大法律法规对此缺少整体性框架，87号令中也未涉及竞争规则性的内容。现有规则不尽完善，留给我们很大的探索空间，可否效仿GPA的做法，为政府采购项目设定一个门槛价？超过门槛价的项目，按规定由集采机构组织实施，低于门槛价的项目不在集采机构的业务范围之内。另外，也可以对服务项目有针对性地进行分类，如社会服务、行业服务、政府专项服务等。服务项目有了分类，对具体招标项目就会有明确细致的要求，在预算编制上，采购人就有了价格基准。同时，在可能的领域，建立以成本收益为基础的价格机制，能够有效避免低价中标和高价采购事件的发生。

中央财经大学政府管理学院教授徐焕东：

建立预防机制 从源头治理价格问题

价格是政府采购永恒的主题。政府采购不同于私人采购，很容易产生价格偏高、偏低问题。而价格偏高、偏低都可能导致资源浪费，或者妨碍履行合同、形成不正当竞争。要解决好政府采购价格偏离问题，最重要的是建立价格偏离预防机制。

首先，建立严密的预算价格偏离机制。采购人要承担起制定采购预算的责任，把好预算价格制订关。预算价是供应商报价的依据，价格定多少，依据什么定，制定者承担什么责任，这些都应在制度层面予以明确，否则预算价就可能出现随意性。建议规定预算测算的方法，如由网络查询、专家测算、采购人或第三方意见综合确定，确保预算价的科学性。

其次，建立异常低价预警机制。虽然目前规定不设最低限价，但为了避免低价竞争，在采购开始前，采购人或采购机构可以确定预警价，评标委员会以预警价为依据，要求报价低于此价的供应商现场提供书面说明和相关证明材料。对在预警价以下成交的供应商，在合同履约验收中，尤其要对产品质量加强验收，要求招标人公开对产品的履约验收情况，或是邀请提出过异议、质疑、投诉的未中标人参加验收或者邀请第三方机构进行检测。同时，还应及时公开履约验收资料和检测资料，加强社会监督。

最后，设置异常价格成交救济机制。如果出现政府采购价格明显高于或低于市场价，进而影响合同履约和市场秩序的，应有救济机制和程序。只有将价格、质量、公平竞争三个因素统一起来，才能更好地实现政府采购目标。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王丛虎：

跳出表象看低价竞标本质

从政府采购的发展周期看，其在不同发展阶段侧重点也有差异。目前，我国出现采购价格争夺战的原因，主要是需求管理不足、采购预算不实、责权利不对等、公开透明度不够等。这就需要借助制度完善、加强培训、强化执行监督等举措。

在采购预算编制方面，发达国家往往会采取多轮谈判方式，对此我国可以借鉴。各级政府在编制采购预算时，可以请专家对预算绩效进行评价，或者由政府采购监督部门参与到采购预算的审核工作中，当然也可以邀请第三方预算评估机构，把控好政府采购前端的工作。

关于需求管理问题，可参照美国的做法，将项目合同分为简单合同与复杂合同，并采取不同的购买方式。如云服务项目，可归类为复杂合同。复杂合同的采购项目，一般不宜采取招投标方式，而是适合竞争性磋商方式，甚至要经过多轮的磋商，才能全面、具体地了解采购需求。

关于透明化问题，《政府采购法》及其实施条例都未规定中标公示制度，也没有规定公示期，可考虑增加公示制度。还可考虑在不侵害国家利益和商业利益的前提下，公开参加竞争的供应商得分情况。

此外，还应建立完善政府采购信用评价机制，不仅对供应商、评审专家进行评价，还应对采购人、采购项目负责人进行评价。

北京物资学院公共资源交易研究中心主任倪东生：

从价格形成机制探讨价格高低问题

政府采购价格问题涉及用户使用、产品和组织存在以及干系人利益的博弈，博弈结果形成的市场机制就反映在所供商品的价格上。因此，价格高低问题只是表象，不是本质。要全面把握产品价值、功能、利益构成等因素，才能真正理解价格问题。

价格的形成包含几个因素。首先是产品的功能，分为基本功能和辅助功能。基本功能又分必要功能、使用功能；辅助功能又分美学功能、社会功能和服务功能。其次是产品的质量，分为内在质量、外在质量、商业质量和环境质量。质量一般通过产品的强度、精度、外形、包装、保修期、交货期、售后服务等特性，以及产品使用范围、产品说明书、市场标准和行业规定等不同层面的信息来展现。再次是成本，即购买产品所支出的费用。价格的高低也与用户购买产品的时间点有关，价格会随着市场情况调整，在一定时间内出现波动。最后也是最根本的，是采购人的具体需求。需求不明确，会导致项目报价偏高或偏低。

价格由很多因素共同构成，同时，也不能回避干系人利益的博弈，应通过合理的机制予以限制。这就回归到了政府采购制度的优化和采购人员的专业化。

中央国家机关政府采购中心综合处处长汪雁：

合理区分、正确对待低价问题

高价和高质没有必然的因果关系。政府采购实际操作中，确实存在质优价廉的项目。正确对待低价问题，首先要把低价分为几个类别：合理低价、新商业模式下产生的低价、恶意低价等。

合理低价，指供应商在满足招标文件实质性要求的前提下报出的价格是在合理范围内的低价，这样的竞争是合理的，这类采购项目能够实现物有所值。

新商业模式下产生的低价，如近些年非常热的云服务项目，这类项目基于全生命周期的概念，以低价抢占市场先机，在赢得政府项目，产生广告效益的同时，也使客户对产品有使用依赖性，从而催生出新的合同。对于这类低价，我们要跳出传统视角评判它。

同时满足以排挤其他对手为目的、中标后不能履约这两个条件的低价竞争方式，可以定性为恶意低价。从执行部门的角度看，恶意低价更容易发生在劳动密集型的服务类项目中。

政府采购工作始于预算，终于履约。采购预算编制、招标文件设计、履约验收都与政府采购价格问题息息相关。预算越精准，资金使用效益与招标效果匹配度就会越高。采购人在招标文件内容的设计上，要做到完整、规范、前后一致、表述严谨。履约验收也非常重要，有时出现低价也与后期履约监管不到位有一定关联。我们采购中心将对信息类产品、物业服务等采购项目设定一个标准化的体系。以标准为基础的报价，在很大程度上能够避免恶意低价问题。

其实，87号令解决低价问题是通过赋予采购人更多的权力。一方面，采购人可根据采购需求，对价格分的分值区间进行设置；另一方面，允许特殊项目采用固定价格来招标。采购人在提出采购需求之前，按规定应对采购项目进行市场调研，对采购项目的价格、性能、基本参数和供应商等情况有一定了解。后期抽检服务与建立完备的质量评价体系也会对政府采购前端的工作起到促进作用。

国家税务总局集中采购中心副巡视员王庆成：

拨开恶意低价中标迷雾

从采购对象来看，低价中标几乎都发生在服务类采购项目中。越是集约型的服务业，出现恶性竞争和低价中标的可能性越大。如信息化项目中的云服务，其服务占比越高的项目，过低价格中标的可能性也越大。

从采购方式来看，采取单一来源方式的项目往往中标价格高一些。出现低价中标可能性较大的则是公开招标。如果把采购对象、采购方式放到一条线、两个点上来说，公开招标的服务类项目产生恶性低价中标的概率最大。个人认为，原因之一是采购人的主体作用发挥得不够充分。

编制采购预算、实施采购计划、确定采购需求、组织采购活动，任何一个环节的工作都会影响采购结果。采购项目立项要有科学规划与论证，项目内容中的技术需求要很好地体现在招标文件里。制作招标文件时，在法律框架内针对项目会提出一些关键性指标，关键性指标在综合评分里所占分值比例会有不同体现。但在这些环节中，采购人的作用可能有所缺失。采购人对履约验收是否“走过场”，也会影响供应商的报价。随意验收，会间接导致某些供应商敢于低价投标。

四川成都市龙泉驿区公共资源交易中心主任袁泉：

特殊项目应特别采购

87号令第五十五条规定，服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。实践中，10%的限制对一些极特殊的情况，可能会有一定影响。如公立幼儿园购买社会服务的项目，采购人以提高教育品质为目的，希望采购到优质的服务。国家对公立幼儿园的运营经费和教师的经费有一定额度的标准，一般来说，国家标准会偏低。如果充分竞争，中标结果就会低于国家标准。虽然能为项目节约资金，但质量问题有待商榷。对于极特殊的教育类服务项目，今后能否不竞争价格，只竞争服务？政策制定者对此应综合考虑，毕竟教育品质是首要问题。

联想集团中国区商用事业部政府&军工行业销售业务总监金鑫：

评分标准应考量技术与创新能力

政府采购为满足政府需求和公众需求服务，采购要求高，数量大，普遍为各商家重视。但是，实践中确实存在忽视质量和创新因素、盲目低价竞争的现象。

对于采购人而言，低价竞争导致产品使用、品质、安全等方面的一系列问题。同时，以质量、技术规格、物理特性为主要内容的评分标准仍较为粗放，对技术与创新指标的忽视，使得评分标准与中标价格的确定未跳出低价竞标的怪圈，可能导致企业在产品开发、工艺等方面的创新能力下降。

政府采购要高度重视产品质量管控，而质量管控依赖于厂商的技术研发实力和实验体系。以采购标准较为简单的内存条为例，其标准主要根据容量大小（如4G、8G、16G等）确定。但用户不知道的是，内存条颗粒数量的多少以及品质会直接影响内存的性能、功耗和使用寿命。而把控质量，则需要厂商具备检测颗粒物的研发和实验能力，即对实验室装备与科研人员的大力投入。今后，如果把技术与创新指标加以量化，并纳入政府采购招标评分标准，招标评标体系将更为科学全面。

北京筑龙信息公司总经理孙建文：

打超低价格战 采购人供应商“双输”

目前政府采购禁止设定最低限价，出现一分钱报价甚至零元报价，这对供应商而言，其实也是不得已而为之。供应商并不一定愿意打“价格战”，但法律规定对技术、服务等标准统一的货物服务项目采用最低评标价法，企业往往处于“不拼价等死，拼价就战死”的两难困境。

一方面，企业要维持运营，在以低价参与竞争的同时还要保证利润，只能以牺牲产品质量和服务为代价，最终受损害的还是用户。如某省公共资源交易中心的招标活动，项目涵盖12大系统，预算400多万元，最终27万元中标，其中还包括20万元的硬件设施，也就是实际中标价格为7万多元，采购质量与效率可能大打折扣。

另一方面，供应商即使以低价拿到了合同，也不一定是最后的赢家。长期低价竞争的项目利润率不能维持企业正常运转，长此以往，企业还可能出现经营危机。除非在原材料和工艺上偷工减料，但这样企业又会面临信用危机。此外，长期低价竞争，破坏行业秩序、扰乱市场，最终影响整个民族工业的发展。

大数据时代下，我们应利用大数据的思维和技术来解决低价中标问题。如，建立实时的价格监控平台，通过后评审制度对供应商的履约和诚信进行评价等。

文字/袁瑞娟 昝妍 摄影/李峥

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