PPP项目采购的机遇和挑战

【首届公共资源配置中关村论坛议题①】

编者按：

在近期举办的首届公共资源配置中关村论坛上，与会嘉宾围绕公共资源配置理论突破与创新实践这一主线，就公共资源交易平台配置方式的选择和路径、PPP项目采购的机遇和挑战、政府采购体制机制的改革与创新等热点话题展开了研讨交流。本报特刊发与会嘉宾的精彩观点，以飨读者。

PPP项目采购的机遇和挑战

嘉宾：

中国城市治理现代化研究院副院长、PPP委员会主任 毛林繁

北京国家会计学院教授 崔志娟

上海济邦投资咨询有限公司 孙丽萍

北京盛世宏明投资基金管理有限公司 吕海彬

主持人：

中国财政学会PPP专业委员会秘书长 孙洁

建立风险分担、收益分享机制

主持人：截至目前，全国已有1万多个PPP项目，投资规模达10多万亿元。但是，这样大的项目规模，怎样才能有序开展呢？我认为有必要理清PPP这一概念。有请毛林繁主任发言。

毛林繁：引入PPP的初衷实际上是为了解决政府和市场的关系问题。改革开放30多年，一直在处理政府与市场的边界问题。PPP最早由英国政府于1984年发起，当时研究者对英国政府提供的公共产品与服务进行逐项梳理，反问其是不是必须由政府来提供？他们研究后划分了两类：第一类是必须由政府提供的，其中又包含两种，即必须由政府亲自提供的和可以通过政府购买服务方式解决的；第二类是无需政府提供，可改为市场主体提供的，即市场化。我国引入PPP机制，就是通过市场倒逼机制，深化经济体制改革，推动政府职能转变与调整，从而实现国家治理体系与治理能力现代化。因此，PPP更是一种国家治理手段。

崔志娟：PPP项目实施过程中，大家非常关注政府债务问题，担心造成大量的政府隐性债务。我认为，真正做PPP，做真的PPP，是不会直接形成政府负债的；如果做的不是真正的PPP，实施方案中出现明股实债、保底固定承诺等，那就可能形成政府债务。

我国开展的PPP与英国等国家的PPP有什么不同？我国政府推行的政府和社会资本合作模式，不是单纯的政府融资行为，而是一种特殊的政府购买服务，这种购买服务的支出承诺，我们称之为政府支付义务，不是政府债务，这可能不同于国际上以融资为目的的PPP合作方式。关于BOT类项目，国际公共部门会计准则明确，在符合使用控制的前提下，要把这些公共基础设施的资产认定为政府的资产，同时也将其认定为政府的负债，这与我们为提高资源配置效率而推行PPP是不一样的。因而，PPP项目要建立风险分担、收益分享机制，要按照社会资本提供的公共服务绩效来支付对价。我们不能把PPP当作一个筐，什么东西都往里面装。

在PPP爆发的年代感受其中蕴含的巨大机遇

主持人：作为市场主体，无论是什么身份，在PPP爆发的年代，一定会感受到其中蕴含的巨大机遇和挑战。

吕海彬：确实如此。关于机遇，我觉得有这么几方面：一是PPP项目采购最大的机遇来自国家支持，包括国家发改委、财政部、证监会、保监会等多部门联合发力。二是大体量社会资本的认可。PPP项目体量大，投入和产出比高，大的央企和上市公司等对PPP非常认可。三是科技发展带来的机遇。例如，过往城市基础设施建设中，市政道路建设产生收益较低，但市政道路项目里涉及的路灯等设施建设，在4G、5G技术发展成熟后，路灯灯杆上可以安装信号装置，进而产生收益，这部分收益可覆盖一部分产出。随着科技的发展，过往不能产生收益的基础设施建设项目，未来有望获得收益。四是给政府存量资产的合理利用也带来机会。对于大剧院、体育场馆等闲置率较高的社会资源，如果采用PPP方式，委托给社会资本运营，举办演出、演艺等活动，运营效益将大幅提升。

崔志娟：最大的机遇就是通过PPP，为社会资本提供创新机制。通过PPP优化资源配置，减少政府支出，促进产业调整，这也是我们引进社会资本的最根本目的。所以，PPP契合国家发展的一个机遇——创新，包括PPP模式的创新、资源配置的创新、政府和社会资本合作过程中双方理念的创新，而不能简单把PPP作为融资工具来看待。

孙丽萍：我们是PPP“盛宴”的亲历者。说到机遇，PPP是国家供给侧改革的抓手，通过优化传统模式下政府购买服务的方式，给各地一次性、分割性的工程建设购买带来更多机遇。

机遇与挑战向来都是成双成对出现

主持人：机遇与挑战向来都是成双成对出现。谈完了机遇，我们再来分析一下挑战及应对之道。

毛林繁：一个PPP项目，从投资、建设到运营，漫长的周期中隐藏了大量风险，如融资风险、项目执行风险，以及我们至今尚未预见的第三种、第四种风险。怎样解决PPP项目风险？依法依规是前提。当然，法律也需要与时俱进，我赞成结合新形势，对法律中的相关条款进行调整，降低采购风险。

目前，另一个现象是，有大量PPP项目没有吸引社会投资人的关注，这也说明PPP项目确实有风险。所以，PPP项目的识别问题是关键，其核心在于“物有所值”评价。PPP本身有两个目的，一是降低全生命周期的成本，二是提高全生命周期的公共服务供给。但现在一些部门推出的物有所值评价方法根本解决不了这些问题。

崔志娟：我认为，要培养各个行业的优秀运营商，通过优秀运营商参与PPP项目来重构设计、融资、建设、运营等PPP整个供应链，实现供应链价值。

孙丽萍：PPP项目中，开展社会资本采购工作至关重要。我们到底要招什么样的社会资本？也许更取决于政府机构领导对项目的认识。有时，因了解不足或不够专业，项目边界条件设置得可能较为片面或不合理。这就需要专业的咨询机构参与，帮助政府和社会资本制定合理的边界条件，提前分配好项目风险。此外，PPP项目识别阶段的两个论证和方案批复，持续时间较长，可能政府在上项目时，觉得采用政府购买服务方式更为简便。这都是我们在采购过程中遇到的挑战。

主持人：谢谢各位嘉宾。PPP项目采购与以往的货物、服务、工程采购有很大不同，采购目的是选择一位合伙人，通过合伙人完成政府未来要做的工作。因此，政府在选择合伙人时，可以允许其收费，在使用者付费不足的情况下，政府也可以给予补贴。这里涉及的财政资金一定会纳入财政预算。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理办法》第十八条提出，行业主管部门应根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，这预示着PPP项目未来的支付有了政府方面的保证。如果在这方面达成共识，就会为企业向银行融资提供极大便利，解决过去PPP项目中“新官不理旧帐”，只能融到短期资金、难以匹配长达二三十年的项目等问题。再辅之以PPP项目政府采购制度规范，相信这些挑战会迎刃而解。

（文字/韩馨仪）

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