挑战与应对

【欧盟战略性公共采购研究报告透视⑤】

挑战与应对

■ 欧盟委员会工业政策部门增长总司

本章主要聚焦战略性公共采购面临的主要挑战，我们将重点介绍政府采购部门面临的阻力和其他跨领域的挑战，并对欧盟战略性公共采购发展路径提出必要的建议。

困难与挑战

除了公共采购流程过于繁复这一结构性难题外，战略性公共采购还呈现出一些特殊的挑战。从参与者角度来说，最主要的挑战包括以下几个方面：

太贵。摆在政府采购部门面前的一个关键问题是，战略性公共采购被认为是一个更加耗费资金的方案，与传统的政府采购相比有更多的前期费用支出。虽然从长期来看，如果考虑全生命周期和总支出，战略性公共采购确实要比传统公共采购省钱，但是政府预算的短期性和年度性安排更为重要。

风险太大。“求稳妥”是公共部门决策者施政的重要特征，战略性公共采购背后却往往隐藏着风险。更大的风险在于，战略性公共采购决策面临着法律争议和诉讼的可能，为公共部门带来时间和金钱的损耗。特别是公共采购创新（PPI），涉及的商品和服务未经过市场的充分检验，风险更加突出。

附加值在哪儿。公共采购部门的决策者们对战略性公共采购有所保留的重要原因还包括战略性公共采购缺乏清晰的获利模式。所谓“附加值”的吸引力，并不能很好地说服公共采购部门，也成为政客们对战略性公共采购提出质疑的主要原因之一。

带来更多工作量。战略性公共采购会增加公共采购部门的工作量，包括需要在招标文件中对采购需求进行更全面的描述，同时，在复杂的采购流程和技术考核标准的应用等方面，也给公共部门带来了更多工作量。

技能和方法普及难。战略性公共采购的普及离不开有关知识和执行能力水平的普遍提升。例如，绿色公共采购（GPP）和公共采购创新（PPI）需要全生命周期的计算，这一项计算方式的普及就有相当大的困难。此外，例如公共采购创新需要“竞争性对话”等更复杂的过程，特别是那些不经常实施采购流程的公共部门，可能缺乏执行战略性公共采购的技术能力。

监控和评估困难。战略性公共采购依赖于监测和评估系统。首先，公共采购缺乏普遍的数据支撑，很多国家甚至没有对公共部门购买情况进行数据采集；其次，监控系统在规模、频率、数据收集的种类等方面各有不同；再次，战略性公共采购，特别是创新公共采购缺乏广泛的接受度和共识；最后，在大多数情况下，监控都是通过调查或政府公共部门的进行的，缺乏多方反馈和公正性。所以，目前的监控系统能发挥的作用十分有限。

市场成熟度不够。在众多领域，公共采购购买方愿意引入战略性公共采购的标准，但市场供应方并未做好提供合适的产品和服务的准备。事实上，很多欧盟国家在进行战略性公共采购招标时，都因为提出的采购标准和要求过于严苛，甚至超过它们的实际需要，导致无法顺利招标。

经验与建议

基于对欧盟实施战略性公共采购国家的研究，我们也梳理总结出一些宝贵的经验和教训。由此，我们主要针对政策制定者和公共部门采购方提出政策框架、战略性公共采购实施和监控等方面的建议。

保持远见。战略性公共采购的推广，需要人们在更高的层面上重新思考公共采购的角色定位，需要参与者保持远见。政策制定者们对战略性公共采购的热情有目共睹，但我们在研究成功案例时发现，战略性公共采购的成功往往依赖于个人的远见卓识，特别是那些把绿色公共采购、对社会负责任的公共采购和公共采购创新在具体的区域付诸实践，并推动形成政策框架的人们。如果这些人将他们取得的成绩进一步上升为更大的远见和承诺，特别是在政治层面、在吸引公共采购政府和社会方的参与方面，战略性公共采购未来可期。

全面地考虑问题。战略性公共采购包括很多领域，如绿色公共采购、对社会负责任的公共采购和公共采购创新，这些不同领域实际上是相互关联的，而决策者在制定政策时却往往把它们割裂开来。例如，在绿色公共采购方面，政府通常将其划归给环境保护部或有关机构统筹管理，实际上，这可以由一个公共采购部门来统筹。缺乏对战略性公共采购各个领域的统筹考虑，会使采购行为的成果片面化。例如，专门负责采购的部门不会看到绿色产品给具体部门带来的好处和长期成本的节约，而任何具体的部门，对于战略性公共采购产品与本部门无关的产品竞争力，都不会十分在意。

因地制宜设立激励措施。当采购方的政策确定之后，合适的激励系统对于驱动公共采购部门十分重要。战略性公共采购实施的主要阻力来自于采购部门的不作为。确立合适的激励方式，能够帮助公共部门建立实施战略性公共采购的内驱力。采取自愿还是强制性的激励政策和不同地方的执政风格息息相关，因此，激励性政策的选择要因地制宜。自愿性的激励政策，适合具有高度的自觉性、部门之间的表现形成了竞争压力的部门；而强制性的激励措施，则需要与之配套的奖惩机制。

关注影响。战略性公共采购的终极目标是对环境、社会、经济目标的实现施加积极影响。要制定政策推动这些目标的实现，需要设立有效的政策干预方式。例如，各个公共部门与环境和可持续发展影响关联密切程度有所不同，在推动创新、引导社会经济发展等方面的责任也不同，需要将战略性公共采购能够施加最大影响的方面列为公共部门运转和施政的总要求，形成有效驱动。此外，由于中央政府的公共采购规模更大，应确立更加明确和有效的战略性公共采购目标，推动绿色公共采购、对社会负责任的公共采购和公共采购创新影响的实现。更重要的是，政府还应对战略性公共采购施政影响进行定期评估分析。

（本文系本报记者惠梦根据欧盟战略性公共采购研究报告的部分章节编译而成）

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