【走进GPA（2）】GPA的前世今生（上）

宋雅琴

WTO《政府采购协议》（GovernmentprocurementAgreement，简称“GPA”）诞生于关税及贸易总协定（WTO的前身，简称“GATT”）东京回合谈判期间，在GATT乌拉圭回合谈判期间基本得以完善，在WTO多哈回合期间再次修订。梳理GPA的发展历程，有助于更好地理解和把握GPA的实质。

ITO时期至GATT1947时期

美国是最早提出将政府采购纳入国际贸易一体化进程的国家。早在筹划建立国际贸易组织

（InternationalTradeOrganization，以下简称“ITO”）时期，美国就提出政府采购基于其庞大的市场规模应被纳入到无条件最惠国待遇原则和国民待遇原则之下。在美国提交的ITO宪章草案中，分别在第8条和第9条明确规定了最惠国待遇和国民待遇应适用于政府采购。这是美国当时对外贸易实力的体现，也反映了当时的民主党政府对于推进贸易自由化的决心。然而由于当时的主要参与国无法就如何规制政府采购达成一致，这一构想最终无疾而终。ITO谈判的最终结果《哈瓦那宪章》在最惠国待遇条款中没有提及政府采购，在国民待遇条款中则明确排除政府采购。这一结果为后来的GATT1947所继承。GATT1947第3条第8款规定：“本条的规定不适用于有关政府机构采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例或规定；本条的规定不妨碍对国内生产者给予特殊的补贴，包括从按本条规定征收国内税费所得收入中以及通过政府购买国内产品的办法，向国内生产者给予补贴。”也就是说，GATT1947允许歧视性的政府采购构成国民待遇原则的例外。

此外，由于GATT1947第1条规定最惠国待遇时，将第3条第2款和第4款所述事项列为使用最惠国待遇的范围，可以推定歧视性政府采购也构成最惠国待遇的例外。至此，美国首次尝试推进政府采购贸易自由化的努力宣告失败。

此后，政府采购一度成为贸易自由化进程中的一方孤岛，各种歧视性的贸易保护措施充斥着GATT缔约方的国内政府采购法律。直到政府采购导致的贸易摩擦引起了经济合作与发展组织（简称“OECD”）的注意，政府采购议题才重新回到贸易谈判桌上。

OECD讨论时期

随着政府采购的贸易壁垒作用日益显著，一些工业化国家强烈要求打破政府采购这一贸易壁垒，从而开拓本国的海外市场，解决日益显著的贸易失衡问题。在这一轮政府采购贸易自由化的推动过程中，美国再次扮演了发动机的角色。然而，与ITO时期不同，随着美国国内经济形势的恶化和政党更替，美国对待政府采购贸易自由化的态度也发生了扭转，从贸易自由化的推动者转变为歧视性采购的支持者。1962年，美国开始出现严重的国际收支失衡，国内赤字达到40亿美元。为了摆脱国内财政危机，美国政府提高了国防采购中给予本国公司的优惠幅度，从6%提高至50%，这意味着只要国内公司报价高于外国公司报价的幅度不超过50%，国防采购合同就应授予本国公司。如此，外国公司基本丧失了竞争美国数额庞大的国防采购合同的机会。为此，英国和比利时在欧共体贸易委员会中要求与美国就这一问题进行磋商，从而拉开了关于制定政府采购国际公共规则的序幕。

1963年，OECD开始收集各成员国政府采购方面的实体性和程序性规则，并于1966年做出结论：在实体上，所有国家都在政府采购中给予本国公司不同程度的优惠；在程序上，各国的采购程序和做法有所差异，需要建立一套统一的政府采购程序性规范，以作为市场一体化的制度前提。1964年，OECD成立工作组，就政府采购的程序统一化问题进行讨论。在这一过程中，美国试图将讨论局限在其具有强大竞争力的电力设备上，但这一提议导致各国之间缺乏讨价还价的空间。后来，谈判还是扩展到了其他领域，从而能够实现国家间的互惠。在程序性问题上，美国一度主张完全采用公开招标，禁止其他一切采购方式，经过各国之间的辩论，最终公开招标被确立为政府采购的主要方式，选择性招标和单一来源采购等其他形式只有在满足特定条件的前提下才能够适用。1973年，OECD成员国拟定起草一份有关政府采购的国际规则，希望能以此初步确定政府采购中的非歧视原则、采购金额标准、采购对象的适用范围、公平竞争和公开透明的采购程序等问题，并试图启动成员方之间市场开放的谈判。至1975年，在程序性规则问题上取得了一定的进展，但是在具体开放范围上则始终未能取得突破。此时，GATT东京回合谈判已经启动，随着非关税壁垒对国际贸易的阻碍日益显著，东京回合首次把非关税壁垒作为正式的谈判议题，这其中就包括了政府采购。于是，OECD将相关成果移交至GATT准备进入多边谈判，从而催生了东京回合的GPA的诞生。

东京回合时期

1979年4月12日，在GATT东京回合谈判上，GPA的首个版本GPA1979签署，并于1981年1月1日正式生效，该协议为诸边协议，由GATT各缔约国在自愿的基础上签署，通过相互谈判确定政府采购开放的程度。GPA1979要求在政府采购领域中适用国民待遇原则，并要求建立透明的政府采购程序规则，以保障外国供应商能享受到公平的待遇。尽管GPA1979的适用范围仅及于中央级采购实体的货物采购行为，而且相关的解决政府采购争端的机制也没有建立起来，但是，GPA1979首次将政府采购纳入到国际法制规则的轨道，从而为政府采购国际法制发展奠定了理论和实践基础。

东京回合原本可以成为将政府采购议题纳入多边谈判框架中的契机。当时，正是构建“新国际经济秩序”呼声高涨的年代，77国集团代表发展中国家的发展需求，在多边贸易体制内为发展中国家争取到了特殊和优惠待遇。在政府采购领域，许多发展中国家也参与到政府采购议题的讨论和磋商过程中，这是GPA的发展过程中发展中国家的参与热情最为高涨的一段时期。当时，发展中国家认为将政府采购纳入GATT将有助于开拓发展中国家进入发达国家政府采购市场的空间，而且GATT中已经建立起来的特殊和差别待遇原则移植至政府采购领域之后也同样会使他们受益。然而，发展中国家的热情很快被现实泼上了冷水。尽管发展中国家争取到了GPA文本上对发展中国家的优惠待遇，但在涉及具体开放范围的谈判时，发展中国家却被挡在了GPA的大门外。一方面，GPA确立了较高的采购门槛价，发展中国家对于高于此门槛价的采购合同基本没有竞争能力；另一方面，发达国家对发展中国家的报价基本上不感兴趣。结果，在参与谈判的诸多发展中国家中，只有中国香港和新加坡最终加入了GPA，而印度、韩国、尼日利亚和牙买加等国均被挡在门外。（作者单位：清华大学公共管理学院）