王坤鹏：以透明度为纲破解协议供货价格困局

编者按：近段时间以来，《中国政府采购报》围绕协议供货价格和制度完善的问题，开展了多次专题讨论，在读者中引起反响，一些读者还写来稿件阐述了自己的观点。在本期刊登的文章中，作者提出了在公开透明、防腐倡廉的首要诉求下，将价格交给市场，利用网上购物商城来破除价格难题的新思路。欢迎读者继续就此话题展开讨论。

客观来说，协议供货具有效率高、速度快、工作量小、大大节约采购成本的优点。不但方便了采购人的需求满足，也大大减轻了集采机构的工作压力。在应用初期确实对政府采购工作的发展起到了较好的促进作用。但是，随着我国市场经济的发展，协议供货逐渐暴露出诸多问题，“价格高”是其矛盾的集中体现。

1、 价格死局

调查数据显示，协议供货价格高主要集中于计算机、数码产品。江苏某市2006年10月对协议供货台式计算机的市场调查显示，协议供货价平均高于市场价13%，且供货的型号配置大多已被市场淘汰。

目前，国内对于协议供货价格问题的研究已经不少。如江苏省政府采购中心龚云峰在《协议供货并非终极采购形式》一文中指出，多方博弈催生的协议供货作为一种过渡形式，有其存在的现实道理。但有指定品牌之嫌，规模效益难以体现，因此不可能成为政府采购的终极采购形式。

《中国政府采购报》总编辑颜晓岩和江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明主编的《协议供货及其价格监控机制初探》一书，通过市场调查和理论分析，指出协议供货产品价格与市场价格相比不占优势甚至部分产品价格明显偏高，提出通过研究设计一种可操作的协议供货监管机制，来解决价格偏高的问题。

那么协议供货产品的价格到底高在哪里呢？从以往的研究资料和笔者的调查来看，主要集中在计算机产品和数码产品。如江苏某市政府采购中心曾于2006年10月～12月，对该市已纳入全省联动协议供货范围的302台计算机，共计10个项目按照实际采购品牌、型号、规格和配置分别向6家经销商进行了询价（所采购产品如无对应型号、配置时，采取以相近配置进行询价），结果显示，协议供货价格平均高于市场价格13%。而且通过暗访了解到，协议供货的计算机型号配置与市场通货不一致，基本上已经平滑升级或被市场淘汰，且较同价机型配置偏低，大都不能满足采购人的需求，也就是说采购人只能通过选换配件、更改配置的形式，才能采购到与市场主流产品配置相仿的机型。

笔者于2010年10月6日以佳能IXUS300HS相机为调查对象，发现在同一天，该相机在南京市政府采购中心网上显示的协议供货价格为2750元，而在京东商城、新蛋商城和苏宁网上商城的价格分别为2199元、2199元和2198元。即协议供货价格高了550元，比率达25%。

2、 协议供货缘何成“协议垄断”

着眼于型号或标准控制、价格控制和服务控制的协议供货，出发点是好的，但是无法解决厂家垄断、价格形成不透明、防腐等根本性问题，从而导致价格偏高。因此，协议供货必须进行根本性变革。

为了解决协议供货价格偏高的问题，全国政府采购系统从多个方面想方设法。如上海市、南京市、浙江省等地区应用的电子集市采购等信息化方式，采取网络议价、反拍和团购等多种商务竞价手段，试图降低协议供货产品的价格。但是从实际情况来看，效果都有限，特别是计算机和数码产品，采购人确定品牌后价格高的问题仍然比较突出。如上海市的协议供货电子集市做法存在三大难以解决的问题：一是市场竞价能力较弱。单品牌采购方式易导致“协议垄断”，无法降低价格；二是市场规模过小。考虑稳妥问题，上海市只在少部分地区进行试点，使得电子集市规模很小，无法吸引供应商和充分竞争；三是诚信评价环节薄弱,对供应商和采购人的采购行为无法进行有效制约。

目前，协议供货总体上围绕3个主要着眼点进行：一是型号或标准控制，二是价格控制，三是服务控制。即通过招标确定中标的协议供货产品型号和价格（通过折扣率或是价格上限等方式），并用协议书的形式确定质量和服务要求。虽然出发点是好的，但是有几个根本性的问题无法解决，从而导致协议供货的价格困局。

问题一：型号或标准控制流于形式。

采购人在协议供货范围内自主选择型号，实质就是单一来源采购。特别是对于计算机和数码设备等差异化较大的产品，可以说需求各异。而目前协议供货确定的型号或标准配置，难以全面满足。在这种情况下，改配、选配等就成为必然，价格也就无法控制。

问题二：协议供货成“协议垄断”。

为了保证货物的质量和售后服务，协议供货往往要求由厂家指定代理商。而这一要求往往被一些厂家利用，成为垄断价格的手段。某些品牌的多个协议供货代理商甚至可能同属一个实际控制人。

问题三：价格形成不透明。

在上述两点之下，协议供货产品的价格形成过程不透明，自然容易产生寻租腐败行为。如前文提及的佳能IXUS300HS，限价和市场价格之间的空间就是寻租土壤。这种寻租可能发生在厂家和代理商之间，也可能发生在集采机构和代理商之间，还可能发生在代理商和采购人的具体经办人之间，且已有这方面的案件发生。

政府采购的目标是节约资金和防腐倡廉。但现实告诉我们，部分协议供货产品价格偏高、腐败难防。既然连目标的实现都无从谈起，那自然就没有存在的基础。因此，协议供货制度必须与时俱进，进行根本性的变革。

3、 抓住公开透明这个核心不放

市场的归市场，政府的归政府。在节资和防腐的目标中，协议供货以公开透明和防腐倡廉为首要诉求，价格可以交给市场。笔者相信，只要有足够的透明度，在充分的市场竞争下，价格将不再是问题。

笔者非常赞同国内已有的研究建议，统一的配备标准，集中批量不定品牌采购，发挥政府采购的规模效益才是解决协议供货价格问题的终极方法。

但是鉴于目前我国政府采购的实际情况，一段时间内协议供货仍将是能较好满足采购人和代理机构博弈需求的主要形式。在此客观形势下，该如何破解协议供货的价格困局，实现政府采购制度的目标？

■建议一：逐步推行以批量集中采购为主，协议供货为辅的采购形式。协议供货主要用于满足规模小和时间急的采购需求，而大规模的采购以不定品牌集中采购为主。

■建议二：以透明度为抓手，规范协议供货价格。市场的归市场，政府的归政府。在节约资金和防腐倡廉2个目标中，协议供货以公开透明和防腐倡廉为首要诉求，价格可以交给市场。笔者相信，只要有足够的透明度，在充分的市场竞争下，价格将不再是问题。

■ 不防试试网络购物商城？

如何达到足够的透明度？笔者建议可以大力利用规模较大、行为规范的网络购物商城。笔者认为，就政府采购而言，网络购物商城和传统的线下代理商相比有如下优势：

优势一：所有商品都是市场上实际销售的产品。可以解决诸如“政府采购特供机型”等无法比较产品价格的问题。

优势二：选择面广，可以最大限度满足采购人的需求。笔者认为，可以充分相信各采购人的经济人属性，他们会以最理性的方式，在办公设备配置标准内和单位财务制度约束下购置合理的产品。

优势三：价格高的问题将不复存在。大型网络购物商城的产品面对的是全国的消费者，价格是经过市场充分竞争产生的，不可能为规模相对较小的政府采购市场特别设计规则，价格自然就会随行就市。以江苏省为例，2006年全省计算机采购总量约为24.6万台、采购金额约11.5亿元，其中联想电脑5.14万台、金额2.86亿元，而联想公司2006～2007财年的个人电脑全球销售额为139亿美元，在大中华区的销售总额为55亿美元，全江苏地区的政府采购金额仅占其大中华区销售总额的0.69%。

优势四：价格形成透明。这也是最重要的一点。网络购物商城的价格是面对全社会公开的，买卖双方的私下议价将不复存在。通过完全的透明化去解决寻租，这一点是普通的商场、大卖场或是代理商所做不到的。

笔者曾就以上设想和集采机构的有关人员进行过讨论，但是对方对此存有疑虑。一是对网络购物商城这种新生事物的信任度不够；二是担心其产品质量；三是忧虑其售后服务；四是政府采购的先凭发票报销后才能付款的规则与网络购物支付要求存在矛盾。

应该来说，以上担忧有其实际原因和合理性。但是笔者相信，在目前协议供货价格问题走入死局的情况下，上述4个问题应该是完全可以想出解决办法的。换种说法，解决上述问题所需要的成本应该远远低于解决目前协议供货价格问题的成本，所以是值得尝试的。比如可以先从产品结构和服务最简单的数码相机产品入手进行试点；也可以结合公务卡和目前央行力推的“第三方支付”工具等解决政府采购付款问题。

前途光明，道路曲折。政府采购只有抓住公开透明这个核心，才能破解协议供货价格困局。（作者单位：江苏省财政厅）