浅析政府采购工程招标中的信息不对称

◎ 文  张建平
在2010年的中国政府采购高峰论坛上，财政部国库司（国库支付中心）副主任王瑛指出，“从改革进程来看，政府采购制度改革的重心已由改革初期的建章立制、扩面增量转向现阶段的程序控制、行为规范上。”为此，笔者尝试通过剖析国采中心工程招标投标中的信息不对称现象，来探讨提高采购绩效、预防废标、降低投诉质疑的方法，以期达到科学控制采购程序、有效规范主体行为的目的。
所谓招标投标程序中的信息不对称，是指各行为主体（本文具体指采购人、国采中心、供应商、评审委员会）所掌握的招标投标信息在数量、透明度、可信度等方面的不均衡，其特点是不对称程度越高，招标程序、主体行为规范所面临的风险越高，若处理不当，甚至会直接导致废标或引发质疑投诉。
信息不对称的主要表现
采购人与供应商之间的信息不对称。从客观上讲，采购人在采购需求信息方面具有绝对优势。但部分采购人主观上会有意隐瞒部分信息，如中央空调改造项目，通常采购人会出各方面的考虑，在信息披露等方面对某一供应商或品牌有所侧重，同时忽视其他供应商，人为加剧双方信息不对称的程度。反过来，在对工程投标、施工、履约管理、监理领域内的行业规范、政策法规、市场价格、投标方法、潜在风险等信息方面，供应商则占有优势。如在项目报价时，供应商因为在市场价格信息方面的优势而处于主动地位，有些甚至会使用低价恶意竞标、严重不平衡报价等方法，而依据国采中心现行评标制度，国采中心、采购人、评委基本无法对上述行为进行有效核准，有时即便发现也没有进行处理的依据，最终给项目招标、后期管理带来风险。
采购人、供应商二者与采购中心之间的信息不对称。主要表现为：一是客观上由于沟通机制、交流渠道所限，采购中心不可能在短期内向采购人、供应商全面详实地解析招标投标方面的政策法规、程序规范、环节手续，短期内也难以准确有效地对采购人、供应商在招投标经验、方法方面提示、引导，关于这些方面的信息，采购中心明显占有优势。二是采购人、供应商会出于对本方利益的考虑，或多或少向采购中心隐瞒部分信息，主要表现在前期的招标文件编制和后期的项目评审方面。
信息不对称的不良影响
一是影响项目进展，降低采购效率。理论上讲，采购人有义务、有责任全面详实地向采购中心和供应商提供相关信息。但事实上，在项目前期沟通及编制招标文件的环节中，相当一部分采购人会试探性地接触采购中心，双方类似于一种你问我答的关系，还有部分采购人甚至会要求对部分通用条款做出修改，使得招标文件迟迟不能确定，影响项目进展。
二是易造成废标或引发质疑投诉。通过对近几年来部分废标项目和质疑投诉数据的分析，我们发现大部分废标或质疑投诉与信息不对称密切相关，有些甚至就是直接原因。如在某单位中央空调招标项目中，采购人委托给国采中心的采购预算为700万元，但由于目前国采中心缺乏对招标预算进行考量的依据和制度，加之受人力、专业技术方面的局限，在编制招标文件时将重点放在了对技术规范的要求上，该项目最终因供应商报价相差悬殊等原因而废标。不难看出，该项目前期存在严重的信息不对称，包括：采购人在标前向国采中心、供应商隐瞒了实际采购需求和真实考虑；现场踏勘后部分供应商未就潜在风险向国采中心或采购人提出质疑，而是选择了沉默或退出；针对招标文件中部分明显存在理解误差的条款，采购人、供应商均选择利于本方的理解并对国采中心保持沉默。
防范和化解信息不对称的建议
一是项目委托程序标准化、精细化。所谓标准化就是针对不同类型的工程项目，形成标准化的固定委托模板。如中央空调设备采购及安装类项目，应强制性要求采购人在委托书中提供基本技术参数，而这些基本技术参数则是国采中心根据多年来的招标实践，依托专业机构、专家总结分析得出的。此外，还应要求采购人提供客观、详实的安装明细；针对工程施工项目，应要求采购人填写固定格式的委托书，并向国采中心提供施工图纸、工程量清单。
二是标前论证制度化。目前，国采中心关于标前论证制度还没有明确的规定，但实践发现，凡是经过标前论证的项目，无论是后续进展还是最终结果，均取得了良好效果。至于标前论证的形式、范围可以因项目而异。例如，论证对象可以是招标文件的合理性，也可以是项目本身、技术参数、图纸清单的可行性等；论证会应由国采中心组织，采购人、专家、供应商根据邀请情况参加。实践证明，标前论证能够有效平衡各行为主体之间的信息。
三是信息平台电子化。通信、交通工具的日新月益，特别是网络技术的发展，为各行为主体之间的沟通交流提供了硬件上的保障，但同时也可以发现，就如何安全、有效利用这些设施，多数单位还存在制度上的缺失。电子化的信息平台，有利于增强信息的透明度，扩张信息的传播范围，并最终起到平衡信息不对称程度的作用。例如，国采中心可以将采购人、供应商及履约供应商的相关信息记录并在网上公示，这样一方面有利于后来者的相互了解，另一方面也对双方以后参与招标投标活动起到提示或警示作用，达到有效避免或化解标前双方之间信息不对称给项目带来的风险。再如，在评审过程的科学性、规范性以及评审结果的合理性、准确性方面，供应商相比于国采中心、采购人、评审委员会，处于信息劣势，这一方面易使供应商与国采中心、采购人、评委之间形成信任风险，同时也不利于国采中心及时查漏补缺、发现问题。利用电子平台可以有效、及时、全面地将评审结果公开，有利于供应商之间了解自身优势与不足，有利于对其监督、评判评委的公平公正性。建立、完善电子化信息平台，为规避、化解这一风险提供了硬件保障，同时也起到了有效的监督、警示作用。（作者单位：中央国家机关政府采购中心）