欧盟政府采购制度

一、概况

在欧盟，政府采购又称公共采购。欧盟现有25个成员国，其政府采购制度共同特点主要有：

一是政府采购范围大致相同。凡是达到限额标准（每两年修改一次）的采购项目，都要按欧盟颁布的一系列公共采购指令实行政府采购。2004年1月修订颁布的限额标准分别为：中央政府采购货物服务项目为154000欧元，地方政府采购货物服务项目为236000欧元，工程政府采购项目都是5923000欧元。

二是政府采购政策取向十分明确。欧盟公共采购指令为各成员留下实施政府采购政策的空间，各成员均将政府采购作为实现政府经济和社会政策目标的重要工具，在扶持中小企业、落后地区发展等方面广泛发挥作用。

三是选择政府采购方式的原则相同。采购方式要体现充分竞争、物有所值、国民待遇和非歧视原则。目前，欧盟通用的政府采购方式有3种，即“公开招标(Open Procedure)”、“邀请招标(Restricted Procedure)”、“谈判(Negotiated Procedure)”。2004年欧盟修订公共采购指令时，新引进了适用于复杂政府采购项目的“竞争性对话（Competitive Dialogue）”。

四是要求信息公开。达到限额标准的采购项目的公开和邀请招标必须统一在欧盟指定媒体上发布招标公告和中标公告，非招标方式要在指定媒体上公告原因及中标结果，各采购方式要遵循规定的时间和步骤。供应商对违反指令规定的其他欧盟成员供应商，可向欧洲法院起诉。

五是政府采购主管机构基本相同。政府采购的主管机构除德国设在经济部门外，其他成员基本上都设在财政部门。

六是政府采购模式的发展趋势相同。从政府采购发展历程看，为了平衡效益与效率之间的关系，都经历了分散→高度集中→适度集中的过程，发展趋势是逐步走向分散。集中采购机构原来主要设在财政部门，现在有的国家将其改革为私人公司，如意大利等。

二、法律法规

欧盟采取“指令”形式对政府采购进行规范。指令是在充分考虑各成员特殊情况下实施的一种较为灵活的法律形式，对各成员具有约束力，但具体贯彻和执行方式由各成员确定。具体情况如下：

（一）货物采购指令

颁布于1970年，是欧盟颁布最早的采购指令，随后进行了多次修订。指令规定，凡是符合《欧盟条约》第九条和第十条的在欧盟内自由流动的各类产品，成员国在采购时不得实施歧视性政策和措施。该指令还规定了货物采购的方式和程序，并明确20万欧元以下的小额采购、受国际协议规范的采购以及军事采购等方面的采购项目，不受指令约束。1988年修订后的指令规定，政府采购要以公开招标为主要采购方式，明确限额标准的计算方法，严格控制例外情况，并要求各采购机构应事先公布年度采购计划和采购时间表，公告中标结果。货物公共采购指令现在使用1993年修订颁布的版本①。

（二）公共工程采购指令

颁布于1971年②，要求各成员政府部门的公共工程采购要符合国民待遇原则。其适用的公共工程范围很广，涉及欧盟内与各类建筑或土木工程相关的工程施工与设计，包括特许工程项目。同年颁布的相关指令明确了公共工程的发包人、采购方式和程序，提高公共工程采购的透明度。按指令规定，发包人是指受公法管辖的所有机构以及接受政府补助超过50%的私营机构。公共工程采购指令现在使用1993年修订颁布的版本③。

（三）公共服务采购指令

为了促进公共市场服务自由化，统一规范公共服务采购行为，欧盟于1992年颁布了公共服务采购指令。公共服务采购指令将适用范围分为“优先”和“非优先”两类。优先服务包括保养和维修服务、陆路运输服务、计算机与相关服务、研究与开发服务等21个领域。非优先服务涉及宾馆与饭店服务、铁路运输服务、调查与保安服务等10大类。优先服务必须严格按指令执行，非优先服务要遵守非歧视和透明度原则。公共服务采购指令现在使用1992年颁布的版本④。

（四）公用事业采购指令

主要规范运输、水、能源和邮政部门的政府采购行为。这些领域在其他公共指令中因下列原因都未涉及，一是公用事业采购规模庞大，是各成员实现贸易保护的主要领域，刻意避开。二是公用事业项目的投资大，如果抬高原有的限额标准，同时将大量采购项目排除在外。三是各成员经营公用事业的主体复杂，有国营的，也有不属于政府采购市场开放清单中的私人公司，如果强行纳入上述指令范围，必然导致执行中的混乱。因此，欧盟理事会决定对公用事业采购单独予以规范，并在1990年通过了公用事业采购指令，规定水、能源、运输和电信部门的政府采购程序。现在使用的是1993年颁布⑤并于1998年修订⑥的版本。

公用事业采购指令的适用范围比较广，而且界定标准非常复杂。该指令中规定了许多例外领域，除了涉及国防、安全以及机密采购项目等常规例外之外，在电信、供气、供热、供应食用水和供电领域采购都有一些例外规定，客运公司、航空和航海运输由于竞争压力很大，也给予了特殊例外。

（五）2004年指令修订合并情况

2004年3月，欧盟修订合并上述三个规范货物、服务和工程采购的指令，颁布了《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令⑦》；也修订了公共事业指令，颁布了《关于协调水、能源、交通和电信部门采购程序的指令⑧》。这两个新指令自颁布之日起生效，欧盟成员应于2006年1月31日前，根据新指令修订国内有关法律法规。

（六）其他

欧盟还于1989年⑨和1992年⑩颁布了规范政府采购投诉处理的两个指令。此外，欧盟还对国防采购、电子化政府采购、特许权经营、公私合作等方面做了规定。

统一政府采购制度是建立欧洲共同市场的重要组成部分，促进了欧盟各成员间投资贸易自由化进程。由于采购指令与各成员利用政府采购手段实现政策目标存在冲突，在实施中面临强大阻力，各成员都采取了一些逃避措施，钻指令的空子。指令的实施方式有修改国内法或者制定行政法规，各成员更倾向采用行政法规，通过行政干预继续利用政府采购手段实施有关政策目标。有的欧盟成员限制产品标准和规格，将其他成员的产品排除在外。还有的欧盟成员为了逃避指令的规范，改变公共垄断形式，将其私有化，但政府仍然掌握实际控制权。因此，要全面实现指令目标任重道远。

① COUNCIL DIRECTIVE 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts

② COUNCIL DIRECTIVE 71/305/EEC of 26 June 1971 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts

③ COUNCIL DIRECTIVE 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts

④ COUNCIL DIRECTIVE 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures for the award of public service contracts

⑤ COUNCIL DIRECTIVE 93/38/EEC coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy ,transport and telecommunications sectors

⑥ DIRECTIVE 98/4/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 February 1998 amending DIRECTIVE 93/38/EEC coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy ,transport and telecommunications sectors

⑦ DIRECTIVE 2004/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts

⑧ DIRECTIVE 2004/17/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors

⑨ COUNCIL DIRECTIVE 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and public works contracts

⑩ COUNCIL DIRECTIVE 92/13/EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurement procedures of entities operating in water, energy, transport and telecommunications sectors