重庆:百亿元采购规模背后的“文章”

百亿元采购规模背后的“文章”——访重庆市财政局总会计师祝轻舟

祝轻舟  重庆市财政局总会计师 

重庆市财政局希望通过抓大放小，完善集中采购目录和产品分类，建立以政府集中采购为主、社会代理机构为辅、各单位分散采购相结合的管理机制。
◎ 本报记者  吴敏
2010年11月底，重庆市政府采购规模达到140余亿元，比上年增长60%以上。其中，市级完成政府采购规模42.2亿元，比上年增长74%。这是该市政府采购规模首次跨越百亿元大关。重庆市政府采购工作为何能取得如此大的突破？记者近日采访了重庆市财政局主管政府采购的局党组成员、总会计师祝轻舟。
政府采购改革促规模增长
《中国政府采购报》：今年，重庆市政府采购规模首次跨越百亿元大关，请问是什么让政府采购规模取得了如此突破？
祝轻舟：规模的增长不是一蹴而就的，这主要是重庆市政府采购制度不断改革和完善的结果。我市政府采购改革从1997年探索起步，经过十几年的发展历程，规模逐步扩大，机制不断完善，行为逐渐规范，采购工作逐步进入规范化、法制化轨道，初步实现了通过改革提高财政资金使用效益、维护社会公共利益、促进廉政建设的目标。
《中国政府采购报》：在规模扩大的同时，重庆市政府采购释放出了怎样的经济效益？
祝轻舟：重庆市政府采购已经涵盖货物、工程和服务3大类90多个品目，采购规模由2003年的23亿元增长到2009年的82亿元，再到现在跨越百亿元大关，占一般预算支出保持在6%以上。2003年至2009年，累计节约财政资金24.8亿元，年均节约率7.4%，政府采购节约财政资金的效果十分显著。
《中国政府采购报》：政府采购规模能够突破百亿元，说明政府采购覆盖的采购主体范围在不断扩大，能否跟我们介绍一下详细的情况？
祝轻舟：这几年，我市纳入政府采购的部门确实在逐年增加。《政府采购法》实施以来，通过财政、监察、审计等部门依法监管，大力宣传，我市各级采购单位政府采购意识明显增强，采购行为不断规范，规避政府采购的行为明显减少。截至2009年，纳入市级政府采购范围一级预算单位有172家，二级预算单位已达621家。
《中国政府采购报》：您提到，规模的增长主要是重庆市政府采购改革不断推进的结果，那么这十几年来，重庆市财政局在政府采购改革上积累了哪些经验？
祝轻舟：归纳起来大概有以下几点：以“管采分离”为要求，确立职责明晰、健康高效的管理执行体制；以制度建设为基础，建立有法可依、规范透明的管理体系；以扩大采购规模为主要任务，不断提高政府采购经济效益和政策目标；以完善政府采购管理方式为切入点，推动政府采购工作高效运转；以电子化为有效手段、促进政府采购管理科学化、精细化和规范化，提高采购效率；以强化监督机制为保障，推动政府采购制度健康发展等等。
《中国政府采购报》：重庆政府采购的规模增长有相当一部分来源于区县，各区县政府采购改革有哪些经验？
祝轻舟：重庆市所辖的区县政府采购工作这几年颇有成效，各地不断通过政府采购管理体制创新等方面的改革来提高规模。在探索创新政府采购管理体制方面，涪陵区、南川区等结合“乡财区管”改革，将乡镇大宗物品、公务车保险等采购纳入集中采购范围，积极探索乡镇政府采购管理模式。在提高财政资金效益和政府采购效率方面，开县严格实行限时办结制，对采购申请和付款申请原则上当日办结，最迟不超过3天，有效提高了服务质量和办事效能；对采购单位提出的采购需求和预算，通过专家咨询、市场调研等手段严格审核，从源头严把采购预算审批关。2009年该县全年核减采购预算2133万元，平均审减率为19%，其中仅森林工程一项就核减预算1364万元。
扩大规模仍有文章可做
《中国政府采购报》：目前，重庆市政府采购取得了不俗的成绩，那么，您认为下一步改革的重点在哪些方面？
祝轻舟：首先，在扩大采购规模和范围方面还有文章可作。比如，继续加大政策宣传力度，进一步提高采购单位对政府采购工作认识，加大推进政府采购工作的力度，理顺政府采购工程类项目的管理体制，严格按照《政府采购法》规定加强非建筑类工程项目的管理，扩大政府采购实施范围。严格按照《政府采购法》规定和财政部门预算管理的要求，将采购资金预算全部纳入年初预算，年度追加预算中涉及采购的项目全部纳入政府采购，提高政府采购预算占一般预算的比重。同时，建立政府采购监督长效机制，财政部门积极与审计、监察部门配合，加强对单位采购行为的日常监督检查，将政府采购执行情况纳入单位年度考核、干部离任审计中。
《中国政府采购报》：随着规模的扩张和市场中介机构的发展，重庆市下一步将通过哪些改革措施来推动集中采购工作的开展？
祝轻舟：以前，重庆市本级的政府采购项目主要是由市政府采购中心来做，但是随着采购规模不断扩大，集采机构能力相对不足而社会代理机构能力过剩已经成为突出矛盾。对此，下一步重庆市财政局希望通过抓大放小，完善集中采购目录和产品分类，建立以政府集中采购为主、社会代理机构为辅、各单位分散采购相结合的管理机制来解决这一矛盾。具体做法是集采机构集中力量负责规模以上的采购项目，把项目做好做精；规模以下的项目采购由社会代理机构和各单位负责。同时发挥各单位的管理积极性，要求各单位成立由监察、审计、财务、后勤等部门组成的政府采购工作小组负责本单位的分散采购，以确保放而不乱。
《中国政府采购报》：效率与规模往往是成正比的，效率提高了，单位时间做的项目也就多了，那么在采购效率上，您认为还需要作哪些改进？
祝轻舟：在采购管理、提高效率方面我们确实还需要进一步完善。比如，健全采购机构内控机制。在机构设置上采购中心应相对独立，其内部管理应根据标书编制、开标评标、投诉处理等功能设置不同岗位，实行项目分段、分部门负责制，强化内部控制，提高采购质量。在优化现有操作流程方面，应当加强流程管理的科学化精细化水平，提高政府采购效率。另外，需要建立采购项目执行考核奖惩机制，将业绩与个人收入挂钩，奖励规范操作行为，惩罚失职行为。
《中国政府采购报》：重庆政府采购电子化程度已经很高，未来在这方面还有哪些需要完善的地方？
祝轻舟：虽然前期重庆市在政府采购电子化方面做了一些努力，但是按全国统一的电子化政府采购管理交易平台建设目标要求，我们还将逐步优化政府采购网站，增强采购信息发布和价格信息共享功能。在巩固和完善网上询价采购和网上公开招标的基础上，积极推进其他采购方式的电子化评标。下一步还将探索建立全市统一管理的政府采购电子招投标平台，进一步完善和优化政府采购管理系统，提高运转效率，完善评标专家自动抽取通知系统，实现采购单位远程抽取评标专家功能。

制表 钱蕊

SIDEBAR•记者手记
与一张表格的“邂逅”
◎ 本报记者  吴敏
重庆市这几年规模能够突飞猛进，主要得益于重庆市财政局政府采购管理处科学化精细化管理。在采访过程中，不经意间就能够感受到该处将精细服务落实到每一个细节的理念。记者偶然“邂逅”的一张采购资金支付申请表便凸显了这种理念。
重庆市检察院计划财务装备处装备科罗炜在接受记者采访时，给记者介绍了政府采购管理处精细化服务的一个小细节。他说：“在政府采购管理处开发的政府采购管理系统上有一张重庆市政府采购资金支付申请表，这张表是在采购合同完成验收采购人自行录入合同以后由系统自动生成的。这张电子表上有采购项目、金额以及供应商开户账号等多种信息。我们只要将其打印出来，领导签完字就可以送到政府采购管理处审核了。同时电子数据也通过系统传送到市财政局。”
对于这样一张电子版采购资金支付表的好处，罗炜特别对记者强调道：“有了这张表，让我们省了不少工夫，不用在采购单位、政府采购管理处和供应商处几头跑了，而且表中的供应商开户账号都是自动生成的，保证了账号的准确性，给我们也省了不少麻烦。”
对于这样一张高效的政府采购资金支付申请表，记者很是好奇，于是，让政府采购管理处一位工作人员给记者看了一下实物。这位工作人员拿出厚厚的一叠申请表说：“采用电子版的重庆市政府采购资金支付申请表，既方便了采购单位，又确保了数据的准确性，解决了过去付款申请和合同数据不一致的问题，同时，系统可以根据单位的电子申请表自动生成政府采购管理处的付款通知书，解决了重复劳动问题，这极大地简化了经办同志的拨款工作，能让大家腾出更多时间从事采购监管工作。”
这张采购资金支付申请表的的确确是记者在采访时的意外收获，却让记者切身感受到了重庆市财政局政府采购管理处工作的精细化程度。所谓的精细化管理，也许正是这种点滴工作细节的改进和完善。

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重庆市政府采购改革全景
管理体制
以“管采分离”为要求，确立职责明晰的管理执行体制
2000年重庆市财政局设立重庆市政府采购办公室，2001年重庆市政府采购中心成立（挂靠在市级机关事务管理局），重庆市初步形成了“管采分设”的管理和执行模式。2004年，采购中心并入重庆招标采购集团实行企业化管理至今。《政府采购法》颁布后，市财政局和市监察局要求各区县按照“管采分设”的要求设置管理和执行机构，并多次对执行机构设置不规范的区县进行督察。截至2009年底，全市40个区县（自治县）均在财政部门设立了政府采购管理机构，38个区县（自治县）设立了政府采购中心，有2个区县未设立采购中心，实行部门集中采购。最近，部分区县已将采购中心、建设工程招标中心、土地交易所等合并成立了公共资源交易平台。在完成机构分设的同时，重庆市政府采购管理和执行机构进一步理清了职责，为政府采购规范化建设奠定了坚实基础。
 制度建设
以制度建设为基础，建立有法可依、规范透明的管理体系
加强制度建设是重庆市财政局政府采购工作的首要任务。2001年，重庆市政府颁布了《重庆市政府采购管理暂行办法》（渝办发〔2001〕69号），对规范和推动政府采购工作起到了极大的促进作用。《政府采购法》颁布实施后，重庆市先后制订了多项规范性文件，有力推动了政府采购工作规范化和制度化建设。一是出台专项工作规范性文件。如《重庆市政府采购评审专家管理办法》、《重庆市集中采购机构监督考核管理办法》、《重庆市政府采购代理机构管理暂行办法》等多项管理制度。二是出台规范具体采购行为文件，制定了《重庆市教育系统部门集中采购指导意见》、《重庆市政府采购项目档案管理暂行办法》、《政府采购货物类招标文件标准文本》等，制定了政府采购评审现场管理的措施，进一步规范了采购代理机构以及采购单位的采购行为。各区县（自治县）政府采购监督管理部门也出台了一些适合本地情况的政府采购管理制度，初步形成了适合本市实际的政府采购制度体系。
 运行机制
以完善采购管理方式为切入点，推动采购工作高效运转
一是在采购项目管理上，将政府采购预算纳入部门预算管理，同时结合财政国库集中支付制度改革，完善了政府采购资金国库集中支付办法，基本形成了政府采购预算管理、采购项目实施和资金支付有机衔接的管理体系。
二是在采购模式上，明确以集中采购为主、部门集中采购为辅、分散采购为补充的采购模式。坚持集中采购机构的主力军作用，实现政府采购规模效益。同时，适当实行部门集中采购，以借助部门的管理力量，加强部门的政府采购规模和管理力度，目前市级在教育（包括大专院校）、农业等部门实施了部门集中采购，大部分区县也实施了此项制度。
三是在政府采购方式上，坚持以公开招标为主。重庆市一直将公开招标作为政府采购首选方式，2009年全市公开招标金额达44亿元，占采购总额的50%以上。
 采购手段
以电子化为有效手段，促进政府采购管理科学化、精细化
重庆市以政府采购电子化为载体，进一步优化管理执行流程，加强精细化管理，努力提高政府采购效率。通过多年的努力，目前市级政府采购管理和执行基本实现全程网络化，政府采购效率显著提高。一是开发了政府采购项目管理系统，通过与预算单位、市采购中心联网，实现采购预算管理、方式审批、专家抽取、采购执行、合同登录和资金集中支付自动化程序流转，极大提高了服务质量和工作效率。同时在局内相关业务处实行限时审批制度，未在规定时间处理政府采购审批业务的，系统默认自动通过，此举加强了各经办环节的责任意识，极大提高了审批实效。二是开通了重庆市政府采购网站，统一了全市政府采购信息发布平台。2009年，网站发布了采购信息11314条，为提高政府采购透明度提供了有力保障。网上采购系统已经开通，招标文件实行网上下载，市级询价采购项目基本上实行网上询价，网上公开招标、投标、评标系统也已经运行，网上采购收到初步成效。三是评审专家自动语音抽取系统投入使用，确保了政府采购评审专家抽取行为的规范性和保密性。
 监督机制
以强化监督机制为保障，推动政府采购制度健康发展
《政府采购法》实施以来，重庆市注重探索、创新和完善政府采购监督机制，逐步建立起了全方位、行之有效的监督管理体系。
一是建立了各部门齐抓共管的监督管理体系。按照《政府采购法》要求，重庆市逐步完善了财政、监察、审计分工协作的政府采购监督体系。财政部门主要依法对政府采购活动进行全面管理监督，包括对采购资金使用、招标文件编制、评审现场、项目执行及投诉管理；监察部门主要将政府采购作为反腐败抓源头的一项主要工作，纳入各单位年度廉政目标考核范围。审计部门将政府采购纳入审计范围，对各单位执行政府采购法律法规情况、政府采购资金使用情况进行审计。
二是建立供应商投诉处理机制。在处理供应商投诉实践中，注重逐步总结经验，认真调查核实情况，并加强与监察、法院等部门沟通和联系，依法处理供应商投诉事项，维护了供应商合法权益，维护了政府采购市场秩序。
三是开展政府采购专项检查。2006年，根据财政部开展治理政府采购领域商业贿赂专项工作部署，重庆市开展了治理政府采购领域商业贿赂专项工作，净化了政府采购招标投标环境，取得了预期成效。2008年，根据财政部、监察部、审计署和国家预防腐败局等4部委工作部署，重庆市开展了政府采购执行情况专项检查工作。经过自查自纠、重点检查、整改提高和验收总结4个阶段，检查工作取得了显著的成效，使各单位的意识进一步增强，采购行为进一步规范。国家4部委组成的督导组对重庆市专项检查工作取得的成效表示了肯定。
政策功能
支持经济社会发展，政府采购政策功能日渐显现
重庆市96％以上的政府采购合同授予了国内产品，对节能、环保产品采购实行强制和优先采购，对重庆山外山公司等自主创新医疗设备在采购方式上予以支持，将惠普电脑、长安汽车、格力、海尔空调等地方产品纳入定点采购范围，有力支持了自主产品推广和本地企业发展。财政局联合光大银行、三峡担保公司开展政府采购中标供应商直接融资业务，有效缓解了中小企业贷款难问题。
通过政府采购政策功能促进了廉政建设。政府采购制度的实施，使监督制约机制不断强化，通过公开发布采购公告和招标文件，实行“管采分离”、专家评审、集中支付等制度，有效遏制了暗箱操作、权力寻租等腐败行为，廉政建设成效显著。     （吴敏 孙智琴）