标准化作业释放集采机构效能

本报记者陈昂赵家旺

政府采购业务工作标准15个、管理标准45个、标准化记录表格106份……这是广东省佛山市南海区政府采购中心开展标准化建设的结晶。基于这些标准化作业指南，集采机构效能得到了充分发挥。近3年来，南海区政府采购中心通过实施标准化管理共完成政府采购项目1130个，采购金额9.1亿元，节约资金1.27亿元，采购人、专家和供应商对中心工作的满意度在95%以上。

标准化缘何有这么大的本事？

标准化奠定电子化基础

如今，广东省佛山市南海区政府采购中心参加政府采购电子化建设实证试点工作已3年有余。

2005年，在南海区政府采购中心组建后的第2年，通过创新工作理念率先建立了一套符合国际标准规范，将ISO9001管理引入政府采购工作，经过13次调查，5次会审，8次修改，经历5稿，最终完成《标准化管理手册》的编制工作，于2005年12月21日通过中国质量认证中心认证，成为全国第一家取得质量管理认证的县区级政府采购中心。

南海区政府采购中心相关负责人告诉记者，《标准化管理手册》将政府采购工作和内部管理融入标准化管理。《标准化管理手册》、《采购业务模板》和《政府采购法律法规汇编》共同构成管理体系指导性文件，共建立政府采购业务工作标准15个、管理标准45个、标准化记录表格106份。

2009年，业务标准化手册发布施行。该负责人介绍说：“手册既专注政府采购业务标准化工作，又适应国家、省、市、区政府及财政部门的政策办法变化。同时结合采购中心内部流程变化，手册开展了政府采购业务流程再造，增加了市场调查、前台服务区、注册供应商、项目验收、采购项目复审、废标处理等12项具体业务标准内容，制定了公开招标、竞争性谈判、单一来源谈判、询价（分工程、货物和服务3类）12种采购文件制作标准，电脑及网络监控等信息化工程、软件开发、电梯、办公家具、医疗设备、空调、专业咨询和物业管理等8类经常性采购项目需求标准，以及采购当事人行为标准和投标文件格式及合同格式标准。”

电子化无缝管理流程

2008年，南海区政府采购中心正式启动电子化政府采购项目。根据利用成熟软件、结合南海实际有所创新的基本原则，中心克服了人员少、时间紧、任务重等困难，顺利完成了前期采购、需求调研、系统开发、试运行、配套制度制定、系统使用培训以及配套设备购置、评标室改建等多项工作。经过计划、实施、会议、制度、培训、运行等阶段，2009年初率先实现所有当事人、所有采购项目、所有采购方式均通过电子密钥在南海政府采购网实现全程电子采购的目标。

据介绍，南海政府采购电子化平台主要由电子采购业务系统、电子辅助评审系统、专家自动抽取系统、电子档案系统、实时记录系统、协同办公系统等6个子系统组成，涵盖采购人电子采购项目申报、财政局资金和采购方式的电子审批、采购中心制作电子采购文件和发布公告、供应商电子注册、电子应标投标、电子自动抽取专家、电子评审及评价和电子视音频实时监督等政府采购活动全部流程的22项业务、68个细项。

该负责人表示，电子化平台充分结合ISO9001质量管理体系和规范化要求，增加了市场调查、供应商会员管理、采购文件模板、标前论证、辅助评标等22个创新功能点，将标准化操作规程和工作标准与政府采购电子系统进行数据交换，从而形成整体应用模式。电子化平台还融入标准化工作归纳总结的108份业务操作规范文件、5种采购方式共12套采购文件规范模板，投标文件和标准合同范本，8类经常性采购项目采购需求规范等。采购文件和投标文件编制软件及投标文件浏览软件实现采购招标、投标、评标全程电子化、无纸化。借鉴企业采购成功经验，制定了《南海区政府采购注册供应商会员协议暂行办法》，对供应商会员资格申请、注册审核、权利义务、违约责任进行约定，开展供应商会员注册和管理。采取措施减轻供应商负担，系统对于300万元以下的采购项目，供应商通过注册审核并交纳注册保证金3000元后，即可自由参加南海电子化政府采购活动，取消收取采购文件费。系统独立设置专家语音自动通知系统和专门的专家评价系统，实现对专家统一管理，评估工作表现。系统采用电子密钥登录和招投标文件加解密技术，使电子采购过程安全、可靠、合法。

改革创新是电子化源泉

2010年，根据《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》和《广东省政府采购工作规范（试行）》，以及南海实际，南海区政府采购中心成立深化电子业务标准化工作小组，开展标准化和电子化升级工作，主要包括5方面工作：

一是完善和优化电子业务流程操作标准。

二是将日常制度如项目论证、答疑、评审会议组织、项目资料移交及沟通、中标通知书发放、供应商及采购人会员注册及管理、专家抽取及费用支付等融入标准。

三是细化市场调查、评审中供应商不足3家时操作、资格后审、合同鉴证、采购项目验收、采购档案管理、供应商询问及质疑等标准。

四是完善评审前、评审后、汽车协议采购和注册供应商4种格式文本。

五是调整优化原有采购文件模板，内容包括采购文件的目录顺序、竞争性谈判、询价和单一来源的谈判须知、投标文件格式的内容，建立进口产品和自主创新产品的评分标准，并结合省市要求融入电子化标准中。

[链接]南海标准化管理体系破茧成蝶

南海实行廉政绩效保证金制度，在员工上一年的廉政绩效奖金中提出10%作为保证金，违反制度将被扣除廉政绩效保证金。

2005年12月，南海区政府采购中心接受中国质量认证中心评审，一次性通过ISO9000质量体系认证，成为全国第一家区级获得ISO9000质量管理体系认证的政府采购中心。

导入ISO9000质量管理体系的首要原则，是以服务对象为关注焦点，研究确定政府采购当事人的定位。南海区政府采购中心在建立质量管理体系中确立了5项质量目标：顾客满意率≥９５％，有效投诉≤５次，采购项目一次成功率≥９８％，文件编制差错≤1处/份（每份文件），项目操作差错≤１处/项（每个项目）。

2005年4月，南海区政府采购中心成立标准化管理体系小组，由中心主任担任组长。各部门直接参与《标准化管理手册》的编号。内审小组的5名成员参加了为期2天的内审员培训，考试后获得内审员资格，并组成ISO检查辅导组，深入业务现场指导解决运行中的疑问。文件编写准备经历了4个月时间，各部门进行严格自查，寻找服务质量方面存在的问题，整理所识别、收集、分析的情况，评价现有的服务与ISO9000质量标准之间的差距，在此基础上形成初评报告，为编写文件打下基础。

文件经过13次调查、5次会审、8次更改、经历5稿，从约束、高效、规范和服务4个方面出发，不硬搬标准框架，突破习惯做法，拓宽标准理念，创新文件模式，将政府采购法律法规要求转化为标准化工作内容，不仅把政府采购工作纳入标准管理，而且将党政工团、廉政建设、财务、后勤等工作融入到标准化管理中，形成工作管理标准共83个、标准化记录表格106份。同时结合政府采购的实际，制作了《采购业务模板》和《政府采购法律法规汇编》两部指导性文件，构成了完整的标准管理体系。通过实施标准化管理，形成了《廉洁服务公开承诺规定、部门职责及工作标准》等10多个业务及管理制度，并实现事前防范、事中验证、事后检查的有机质量监控体系。

2005年，ISO标准化管理手册发布。为了验证管理体系的适应性和实施的有效性，中心于2005年10月和11月分别进行2次内部审核。由管理者代表牵头，成立内审小组，在指导老师的配合下分3组对各处开展内审。中心还召开质量管理体系评审会议，听取标准化管理小组做出的覆盖整个体系实施报告，分析试运行阶段取得的成效、发现的问题和改进的方案，最后一致通过“标准化管理体系适宜中心政府采购服务过程，可满足国家法律法规和顾客的要求,实现中心质量管理体系的持续改进”的评审结论。

针对政府采购工作服务范围广、专业要求高、政策性和原则性强的特点，中心特根据标准化管理体系文件中的《政府采购中心人才标准》，按高标准、严要求建设中心人员队伍。2006年，中心全体人员参加中国物流和采购联合会认证的国家注册采购师全国统考，在全体员工共同努力下，中心考试通过率达到80％，远高于全国平均水平。

此外，南海区政府采购中心建立健全了事前、事中、事后三位一体的监督体系。事前广泛接受社会监督，公布政府采购办事程序、工作人员行为准则和服务承诺，实行首问和限时办结制。健全采购服务监控记录制度，确保记录及时、完整、真实。建立社会公众政府采购旁听制，广泛接受社会各界的监督。事中控制评审环节，强化评审工作纪律。公示评审人员名单，采购项目评审过程实施全程视音频监控，刻制音像光盘。事后建立采购业务档案管理，引入符合国家档案管理标准的档案管理软件。（陈昂）

[视点]黄冬如：标准是实现政采目标和功能的载体

摘要：应用和管理标准是当前政府采购标准化建设中最需确立的标准体系。其中，需求及对象标准、程序和方法标准尤其重要。

从中国现代化和国际化发展趋势来看，中国政府采购将面临两大使命。一是必须尽快确立中国政府采购体系建设和话语权，实现跨越式发展,引领国际潮流。作为舶来品的中国政府采购不能再一味地学习西方，而必须转向健全适应形势发展的属于自己的东西。另一大使命是构建独立、全面和系统的具有中国特色的政府采购理论体系。政府采购标准化建设作为确立转变和实现使命的最基础、最直接和最关键的过程，其现实意义十分突出，作用和影响不容忽视。

政府采购目标包括政采的经济性、有效性和合法性，所体现的功能是通过透明竞争信用原则取得价格合理、质量优良、服务良好的工程、货物和服务，即物有所值。政府采购标准就是实现政府采购目标和功能的载体。政府采购标准化既包括政府采购基础标准、应用标准、管理标准、法律标准、制度标准、政策标准、理论标准等标准化体系建设，又包括政府采购标准的发布和实施标准的过程。

中国政府采购实践是伴随着政府采购制度及法律成长起来的，明显带有制度和法律规范的烙印。由此，制定政府采购标准在尊重政府采购制度和法律等实践基础上，必须从政府采购原理或基础出发，在分析其本质、逻辑起点、动因或概念、功能、作用等情况下，制定政府采购应用标准和管理标准。

如何制定政府采购应用标准呢？一般认为，所有政府采购实践应遵循以下原则：对政府采购项目的用途和功能目标进行简单而清晰明确的描述，并且没有差别或歧视的；充分理解公共市场和法律政策；制定详细的品牌、技术参数或规格；供应充足且调研充分；充分进行风险评估；实施严格的采购过程控制和使用适当的采购方法；授予标准规范公正；合同签定及有效管理；适当的救济和责任分担；适当的供应商和合同效绩评估过程；采购全程体现公共性、廉洁性和透明、信用、平等原则。

举例说，某单位购买3台电梯，需做以下几件事：说明电梯用途，是客用、货用还是医用，是扶梯、直立式，还是观光使用；说明电梯功能，如满载直驶、自动泊梯、自动返回基站、轿厢关门保护、开关门按纽、消防等功能；通过行业协会、专业报纸或网站、有关专家和潜在供应商对电梯市场和相关法律政策包括政府采购法律政策进行充分了解；提供详细的技术参数或规格，如乘客电梯的控制方式、载重、速度、层/站/门、开门方式、井道尺寸、顶层高度、底坑深度、开门尺寸、轿厢尺寸、操作系统、控制系统、拖动系统、门机系统、曳引装置、轿厢内部装饰、操纵厢类型等；采用公开招标等方法和程序，制作公开招标文件、公告、投标、开标、评标和授予中标等；与供应商签定合同；履约支付；绩效评价等。

根据分析，政府采购应用标准化不仅是政府采购程序标准化、文本标准化或操作标准化的内容，而且应包括政府采购基本应用标准和政府采购具体应用标准两个方面。政府采购基本应用标准至少包括政府采购职业标准、政府采购组织标准、政府采购对象及需求标准、政府采购程序和方法标准、政府采购风险与内部控制标准、政府采购救济与责任标准、政府采购报告与评价标准等内容。政府采购对象及需求标准是政府采购应用标准基础。政府采购程序和方法标准是政府采购应用标准的主要内容和重心，是支撑政府采购应用与实践活动的基础。政府采购救济与责任标准是政府采购应用标准的有效保障。

政府采购具体应用标准是指由具体目的、具体行业和具体性质业务政府采购等内容构成，如交通工程采购标准、物业管理服务采购标准、通用设备采购标准、药品谈判采购标准、货物电子招标采购标准等。

除了应用标准外，制定政府采购管理标准也十分重要。政府采购管理是政府组织为实现公共利益及社会协调发展，对采购主体、采购行为和采购标的等进行管理和监督的活动。政府采购管理标准包括管理主体标准、管理内容标准和管理责任及监督标准等。应用标准和管理标准的区分除了职能不同外，最重要的一点就是是否介入具体政府采购业务。

应用和管理标准是当前政府采购标准化建设中最需确立的标准体系。其中需求及对象标准、程序和方法标准尤其重要。政府采购程序和方法标准是政府采购的核心内容，也是政府采购的盲点和难点。需求标准制定涉及预算、行政作风转变、行业标准规范和市场环境优化等问题，牵涉面广，难度较大，应由易到难，逐步进行。当然，应用标准与管理标准要统筹兼顾，整体推进，得与良好的政府采购制度、政策及法律环境相适应。

如何组织标准制定呢？制定标准需凝聚集体智慧，如空调需求标准应由研究机构、采购机构及管理部门、相关专家、行业协会及其主管部门共同完成；政府采购公开招标标准应以采购机构与管理部门为主，集合研究机构、专家而定。制定标准应特别注重使用专业机构和人才，慎重选择务实、公正、有能力和有实践经验的机构、地区或人员作为代表，统筹规划，建立适合中国实际的政府采购标准化体系。（作者系法学博士、佛山市南海区政府采购中心主任）