揭开调查报告的面纱

编者按：针对日前中国欧盟商会发布的《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的报告，有业内专家向本报投稿，进行评析和回应，本报现摘登如下。文章仅代表作者个人观点。

黄冬如：揭开调查报告的面纱

4月20日，中国欧盟商会发布了该组织研究中国公共采购市场的调查报告——《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》（以下简称“报告”），引起了广泛关注。为尽力真实反映报告事实，笔者从以下几个方面对该报告进行评析，并对外国在华商会提出几点建议。

评析■■■

（一） 调查报告背离商会宗旨

作为商会，中国欧盟商会的“分内之事”是，通过总结分析会员的采购招标实际情况、存在问题，为会员提供详细建议，如中国政府采购与招标投标现状及特点、行业状况及投标技巧、发展趋势及注意问题等。这也是商会的宗旨和职能所在。而报告通篇没有对会员提供任何应对建议，却有大量的提给政府的政策建议。这表明报告已背离商会为会员服务的基本宗旨。社会普遍认为，欧盟商会出台的公共采购调查报告实际上成为欧盟向中国加入WTO《政府采购协定》（GPA）谈判施压的政策性工具，是有其深刻的政治用意的。调查报告虽然表明希望这种“公共采购的讨论从一种政治话题引向理性的商业讨论”，却在调查方法、报告内容和公布形式上使用非常规手法。例如调查方法不够严谨且方式单一、调查内容观点出现常识性错误、公布形式上邀请数十家新闻媒体广而告之。作为一个非营利团体，这份报告的动机或目的让人不难理解。

（二）调查方法比较简单随意

本文不想讨论什么调查方法更适合这项调查，但至少认为，西方国家在调查方法使用上注重科学性和实用性是个公认的事实。但这次调查方法的使用存在3方面问题：一是调查方法简单，使调查报告的客观性和可信度大打折扣。从报告内容来看，本次调查仅使用访谈和咨询方式。访谈对象也仅限于几家公司及几个公司高层，咨询对象范围狭窄。报告没有调查的基础数据和调查对象的全面数据，也没有调查一线部门或投标代表。二是调查方式单一，使报告出现学术性色彩，带有调查报告与学术的混同性，理论与实践脱节，容易产生低级错误。如调查报告认为，中国“招标权的下放加剧了地方保护主义”，引用的竟然是印度尼西亚的例子。三是调查比较随意，时间仓促。调查报告大量引用网站数据，大部分显示查阅时间为2011年4月11日、4月12日。这不仅表明了报告形成的随意性和仓促性，也突显了其背后的动机和目的。

（三）调查内容主观片面

报告既没有基本调查数据和内容，不全面，也很少有积极或正面的内容，不客观。调查引用个人谈话作为结论，报告内容存在一定片面性或主观臆断性。

比如，报告将正常的商业行为曲解为政府政策失当。报告认为，招标地点和方式由最终用户决定，“招标权的下放导致更高的成本和更低的透明度”；“投标者还须符合这些不同级别和不同类型采购的不同程序和文件要求”。实际上，不管是国外公司还是国内公司，都不可能穷尽所有与之有关的投标业务（它有清晰的市场和区域定位）。是否专注现在业务、是否扩充销售队伍，是由公司自身的发展现状所决定的。而报告却引用公司谈话，产生了这样一种逻辑：“中国市场机会太大、太多，应该将所有机会都集中，放到我公司面前来。因为你没有这样做，所以你有问题。”这是什么逻辑？同样，报告出现将某公司竞标失败归咎于公共采购政策不透明等的倾向。

报告对采购目录的判断也出现了一些基本常识性错误。第一，报告认为，“许多受访公司都觉得，招标结果是事先都已确定好的”，这是“政府采购目录的拟定缺乏透明度而导致的不良影响”。显然，这是明显的逻辑混乱，是缺乏基本常识理解的错误。导致这种错误的出现的原因有：一是对目录的概念、意义和作用根本不了解。二是报告将年度目录与年度部门预算采购项目目录等同起来。三是主观臆断明显。目录透明与否与招标结果事先确定根本没有必然联系。第二，对采购目录的认定主体、执行主体和执行要求都存在基本判断的错误。如，由于某行业没有进入目录，由此认为“目录拟定是‘保护主义’”。但实际上，不论目录内的集中采购还是目录外的分散采购，达到一定标准都应符合相关法律的规定，都必须公开透明采购。

报告还曲解了欧盟和中国公共采购的不同。报告仅通过欧盟公共采购的表述，在没有举出任何实例或调查依据的情况下，暗指中国公共采购透明度不高。这是明显的先入为主的观点。实际上，中国公共采购虽仍处在创始阶段，但短短十几年走过了西方国家几十年甚至上百年的历程，科学性、规范性和透明度都大大提高，有的方面甚至还比欧盟的现有实践先进。如招标文件发布前通过专家论证、邀请供应商提出意见、提前发布网上征集意见、采购评审全程直播或允许供应商旁听、采购结果公布评分结果及专家名单、实现全程电子化采购等方式。

更为重要的是，报告在某些地方以中国加入GPA的未来标准来评价现在的实践情况。

建议■■■

没有调查就没有发言权，但滥用调查，就是滥用发言权。调查报告动机或目的若处理不当，往往会“搬起石头砸自己的脚”。要不就是打着调查的幌子，获取社会噱头。

对此，笔者就外国在华商会提出如下建议：

一是商会应“放下身段，注重脚下”，更加专注于会员投标采购等实际工作。对公共采购而言，商会是供应商的集合体。商会应该加强对中国公共采购现状的了解，加强会员投标行为规范和技术培训与指导，为会员提供良好的沟通协调和服务机制。这是商会工作的根本。二是商会应适应中国公共采购而不是尝试改变，应理解中国公共采购而不是曲解。从时间跨度看，中国公共采购已取得西方国家无法比拟的显著成绩，这是不可否认的事实。中国公共采购在发展过程中存在问题和矛盾是客观必然。其问题和矛盾含有历史性、复杂性、综合性和顽固性等鲜明特点，其发展完善不可能一蹴而就，也不会随着商会、西方国家或国际组织的利益诉求而突然发生改变。所以，不能以欧盟、美国或想象的标准去看待正在前进发展过程中的中国事物。商会更需要做的是适应这一新生发展事物并积极主动融合，在融合中取得自身的最大效应。三是持续沟通而不是寻求变通。商会应积极主动，寻求各种办法，与中央和地方政府甚至基层政府、招标采购主管单位及主体部门、专家研究团体、自身会员等开展沟通。沟通的过程就是学习的过程、发展的过程和寻求盈利机会的过程。这应当成为商会的日常行为，也应当成为其会员的日常行为。
（作者系公共市场与政府采购研究所特聘研究员）

【链接】

中国欧盟商会与公共采购工作组

中国欧盟商会成立于2000年，是拥有1600多家驻华欧盟企业、受欧盟委员会和中国政府机构认可的具有广泛影响力的非营利组织。公共采购工作组于2005年成立，是中国欧盟商会34个工作组之一。其最初目的是关注与中国公共采购及合同签订有关的问题，后来演变成为改进中国公共采购程序提供建设性建议的政策性工具。

调查报告的主要内容

中国欧盟商会在2010年下半年，以参与中国公共采购市场竞标的外资企业为对象，基于中国政府重视公共采购工作以及中国加入WTO《政府采购协定》（GPA）谈判的进展情况展开调查。调查主要通过访谈和咨询的形式进行。调查目的是为了更好了解中国公共采购（含政府采购与招标投标）运作方式以及面临的挑战，并提供建议。调查报告是以中国欧盟商会公共采购工作组为主，在医疗器械工作组、信息与通信技术工作组、可再生能源子工作组、法律工作组以及其他有关人士的协调配合下完成的。

调查报告首先概要介绍了中国公共采购的法律框架。报告对《政府采购法》和《招标投标法》的主要内容及区别作了详细介绍。并认为“一项招标是受《政府采购法》还是受《招标投标法》管理，将关系到外资企业以何种方式参与竞标”。报告还对中国其他有关的法律、中国加入GPA现状以及欧盟的公共采购法律框架作了分析。报告通过各种数据估算，认为中国公共采购市场整体的价值高达77000亿元人民币（其中政府采购规模为7000亿元，招标投标规模为70000亿元）。

随后，调查基于行业反馈探讨了一个典型的中国招投标过程，以及在该过程每个环节所面临的挑战。这种探讨是在《政府采购法》、《招标投标法》以及GPA总体框架下进行的。调查认为，一个典型的招投过程包括最终用户需求确定，可行性、环境和资金调查，政府审批，选择代理机构，发布招标采购公告，制作招标文件，评标，授标，申诉等步骤。调查报告分析了每一个步骤存在的问题及挑战，并提出比较详细的建议。

调查列举了医疗器械、信息与通信技术和风电设备3个行业中的供应商在参与政府采购过程中所遇到的具体挑战。最后，调查提出了具体的改革方案。如确保所有投标者在开标时都能平等地获得信息、在招标过程中坚持公正透明的评估、谨记公共采购对其他政策领域的影响等。