PPP架起一座长江大桥——湖北香溪长江公路大桥PPP合作人采购项目分析

PPP架起一座长江大桥

——湖北香溪长江公路大桥PPP合作人采购项目分析

■ 本报实习记者 郑钦

日前，湖北省首例PPP项目——湖北香溪长江公路大桥PPP合作人采购项目，经湖北省政府采购中心组织，采用竞争性磋商采购方式顺利完成采购。该项目为湖北省引入市场竞争机制、减轻政府财政资金压力、调动社会资本拓宽城镇化融资建设渠道积累了经验，也为全省后续PPP项目全面实施政府采购奠定了良好基础。

1／项目概况

拟建的香溪长江公路大桥距三峡大坝上游约30公里，由香溪长江大桥和香溪河大桥组成，路线全长约5公里，桥梁净宽23米。该公路大桥为一级公路标准，双向四车道，设计时速为60公里，接线工程与桥梁同宽。

据介绍，香溪长江大桥于8月28日正式开工，计划2019年8月4日建成，总工期48个月。该项目建成后，将把长江三峡、神农架、武当山三大黄金旅游区以最便捷的路线串为一体，通华中黄金旅游通道，加速推进大三峡旅游发展，提高沪蓉线和沪渝线的辐射影响范围，更好地服务于湖北“一带两圈”发展战略。

2／合作模式

香溪长江公路大桥建设投资主体为湖北省秭归县，项目总预算为20.98亿元。由于现行政策规定，政府不能直接向金融机构贷款，秭归县政府又无法按照国务院规定采用政府债券方式融资，而秭归县资本金仅6亿元，资金缺口高达15亿元，该县薄弱的经济实力成为困扰项目落成的最大障碍。

大桥建设迫在眉睫。为了破解融资困局，秭归县借鉴北京鸟巢等成功案例，采用财政部正在积极推行的PPP模式，决定成立拥有特许经营权的国有独资公司，与合作方设立项目公司投资、建设香溪长江公路大桥。

项目成交后，根据公司法、《收费公路管理条例》及其他相关法律和政策规定，由采购人与成交供应商共同组建项目公司，由项目公司对项目的筹资、建设、运营、维护、移交等全过程负责，自主经营，自负盈亏。项目公司在特许权协议规定的特许经营期满后，按照特许权协议的约定将公路、公路附属设施及相关资料依法无偿移交。

该项目合作期为24年，其中建设期4年，营运期20年。在项目收费期达到2/3之前，若经过测算项目收益不能收回建设成本、运营成本及财务费用等费用，采购人可协助项目公司通过转让收费权申请延长收费期，延长期限最长不超过5年。

项目建成后，由项目公司营运和收费。年度收费收入首先用于偿还项目公司的银行贷款及其财务费用，最后如有正常利润（5%以内），全部归乙方享有；如产生超额收益（8%以上），则甲乙双方按照5:5的比例分成；若收费年限到期，收费收入不足以补偿建设及营运成本时，甲方承诺以其境内的5000亩国有林地的开发及收益权作为对乙方的补偿，直至其收入弥补成本时止。

3／双方职责及移交标准

甲乙双方按照竞争性磋商文件的规定，并依合同约定履行出资人职责，共同出资组建项目公司，对项目的建设、经营等进行管理、审计、检查、指导和考核；乙方并应担保项目公司在建设期内筹措到位资本金以外的建设资金并独立完整的承担筹措责任。

项目公司负责对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、养护维修、债务偿还和资产管理实行全过程负责，自主经营，自负盈亏，完成股东会制定的各项任务，执行相关决议，按规定将相关重大事项提请交通主管部门以及股东审查、审批、备案，接受并配合政府、股东对项目的审计以及检查，并及时提供相关资料等。

在特许经营期满至少6个月前，甲方与乙方联合聘请具有相应资质的中介机构对项目的技术状况进行检测并经公路工程质量监督机构认定。经检测，服务水平应达到PPP合作人的承诺并且符合核定的技术等级和标准，乙方方可按照有关规定向甲方办理项目移交手续。否则，乙方应当在甲方确定的期限内进行养护维修直至达到要求。乙方未在政府有关部门确定的期限内完成养护工作或养护工作未达到标准的，甲方将不予退还乙方运营期的履约保证金。

4／评审标准

项目采用综合评分法，其中价格权重占比30%，商务权重占比70%。商务评议中，磋商小组只对资格审查和符合性检查合格的响应文件进行商务评议并依据评审标准中的分值进行评估。价格评议中，报价分采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最终报价最低的供应商价格为磋商基准价，其报价分比重为满分。

具体评审内容分为8项。分别为建设期政府投资补助额度，30分；收费期限，10分；财务状况，6分；融资能力，10分；投融资业绩，5分；公司组建方案，5分；项目运营，29分；项目移交，5分。其中在项目运营方面，分值由4部分组成：供应商运营方案完全响应特许经营权合同第十二条的得5分，不响应不得分；经营期前五年政府补助额度在每年2000万元的基础上，每降低10%得1分，最高得10分；供应商承诺超额分成利润率为8%的得6分，每降低1个百分点得1分，最高10分，超过8%不得分；超额分成比例在5：5的基础上，供应商每降低10%得1分，本项最高得4分。

5／谈判程序

评审由依法组建的磋商小组负责。在磋商文件编制完成之后，湖北省财政部门组织经济专家、设计领域专家、大专院校教授综合把关，并组建磋商小组。磋商小组由采购人代表和评审专家共7人组成，其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的三分之二。评审专家中至少包含1名财务专家和1名法律专家。磋商小组全面负责对响应文件的审查、评审、磋商、打分等全部评审工作。

整个项目磋商分为两轮。第一轮中，磋商小组未能确定最终需求方案或有效供应商的，对磋商文件修正后进行第二轮磋商。第二轮磋商中，磋商小组根据第一轮磋商的情况对磋商文件进行修改，确定采购内容的详细规格或具体要求，并以书面形式将修改后的磋商文件发给参与磋商的供应商，按照磋商文件设定的方法和标准确定响应供应商。如果第二轮磋商小组仍未能确定最后需求方案的，则需对磋商文件修正后进行第三轮磋商，以此类推。待采购需求方案确定后，供应商在规定时间内提交最终报价。磋商小组对各供应商的评分汇总情况进行复核，遴选出优质的项目合作人。

最后，磋商小组依据对各响应文件的评审结果对评分汇总情况进行复核，按各供应商的最终得分由高到低的顺序向采购人推荐成交候选供应商排序，并形成书面的评审报告。同时，采购人组织采购结果确认谈判工作组按照评审报告推荐的排名依次与供应就项目合同中可变细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，以确保结果的公正、合理、合规。

项目点津

财政资金“一瓢水” 搅动民间资本“一江水”

■ 梓采

为加快推动PPP项目落地生效，真正达到用政府资金“一瓢水”,带动银行融资“一井水”,搅动民间资本“一江水”的目的，笔者从基层财政部门的视角，谈四点思考和建议：

第一，加强项目论证。PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都是最高的，构建有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，强化契约精神，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。因此，在PPP项目实施过程中，发起方和合作方均需经过长期的、大量的、细致的前期论证准备。形象地说，就是双方要经历一场马拉松式“恋爱”成就“白头偕老”的美满姻缘，而不是一时冲动完成一次邂逅式“闪婚”。

第二，加快立法进程。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在细化、完善项目前期论证规划的同时，通过完善的法律对参与各方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。为此，建议相关部门就PPP项目开展立法调研，尽早出台专门法律，以解决PPP运作和现行法律法规之间的冲突，为社会资本进入提供良好的法律环境和政策预期。

第三，明确部门职责。推广运用PPP项目既是管理模式的创新，更是思想观念的变革，绝不仅仅是一项纯业务层面的工作。没有参与各方广泛共识和相关部门齐抓共管、整体联动，光靠财政等少数部门强推，效果就会打折扣。因此，在高质量地推进各项业务工作的同时，应探索建立一套地方政府组织领导、实施机构牵头主导、财政部门监督指导、相关部门主动参与、社会资本积极响应的工作机制，形成强大的整体工作合力，避免出现单打独斗的局面。

第四，成立指导机构。目前，财政部已成立政府和社会资本合作（PPP）中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计等职责。建议省市也比照成立相关指导监管机构，充实业务力量，为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，尤其是对各市县的PPP试点项目适时开展跟踪指导和监管，及时协调省级各主管部门，解决好工作推进中市县级难以解决的一些操作难题。另外，作为承担PPP项目很多具体业务工作的县一级，在政策研究、技术指导、法律咨询等方面业务人员欠缺的问题也非常突出，应尽快组建指导机构、加强业务力量，以推动PPP规范健康发展。

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