赵谦：美国政府采购的特点及经验借鉴

去年，笔者参加了商务部组织的政府采购管理培训团，赴美国对其政府采购制度及管理工作进行了学习和考察。其间，访问了美国政府采购联盟、华盛顿特区政府合同与采购局、弗吉尼亚州政府总务局、马里兰州政府总务局及爱灵顿郡、费尔法克斯郡、橙郡采购办公室等相关机构。美方专家就美国政府采购的法律体系、管理制度、机构设置及历史沿革进行了介绍。通过此次考察，笔者对美国政府采购的政策体系及运行操作规程有了深入地了解，也对我国政府采购工作产生了诸多思考。

美国政府采购制度的特点

美国是世界上政府采购制度体系最完备的国家之一，其政府采购规模居世界第一位。通过此次考察，笔者认为，美国政府采购制度具有法律体系完备、治理机制规范、监管体系完善、政策功能明确、市场机制运用充分、软硬件条件先进等特点。

1、 完备的法律体系

美国政府采购的立法工作可以追溯到1809年，经过200多年的发展，与政府采购直接和间接相关的法律、法规已多达4000多部，涉及了政府采购的方方面面。其特点主要体现在以下几个方面：

（1）以宪法为指导，体现其立国之本。美国的立法以其宪法为指导，要求政府采购法律、法规的制定必须服从美国宪法的精神。纵观《联邦采购条例》、《联邦政府行政服务和财产法》、《购买美国产品法》、《合同竞争法》等政府采购法律、法规，其内容及核心无不体现《美利坚合众国宪法》序言中所指出的联邦政府应“提供共同防务、促进公共福利和确保自由带来的幸福”的目标和宗旨。其必要性体现在，政府采购的法律、法规虽然众多，但彼此之间仍能够很好地协调配合，并为争端、争议的解决和调解提供了必要的条件和基础。

（2）形成了由法律、条例和实施细则3个层次构成的法律体系。对于政府采购这一复杂的政府行为，美国联邦政府通过多种法律的互补形成了一个完备的法律体系对其进行规范。这些法律法规涉及政府采购的组织管理、采购过程、行为主体等各个方面和环节。为了便于实际操作，联邦政府将有关法律中所作的规定加以综合和细化，形成了《联邦采购条例》，以对联邦政府采购活动给予指导。并且，作为英美法系国家，涉及政府采购的行政和司法判例也对政府采购事务有着重要和广泛的约束力。

（3）形成了联邦、州两级政府采购法律体系。美国是联邦制国家，各州均具有独立的立法权。因此，《联邦采购条例》无法约束各州的政府采购。美国各州在制定州政府采购法律方面的做法也有不同，有的州制定了专门的政府采购法律，而有的州则没有制定专门的政府采购法律，而是在相关法律中对政府采购的各个方面进行规范。但是，无论哪种方式，其法律体系构成与联邦政府类似，也是由法律、条例及实施细则3个层次构成。

2、规范的治理机制

美国政府采购的组织实施模式，在上世纪50年代之前是政府各部门分散采购，其后改为高度集中的采购模式，但在上世纪90年代后，开始转为集中与分散相结合的采购模式，在减少财政支出方面效果非常明显。为保证政府采购的顺利实施，美国政府从机构设置和政策制定两方面形成了规范的政府采购治理机制。其特点主要体现在以下几个方面：

（1）集中采购与分散采购相结合的采购模式。一是集中采购。联邦政府总务署(GSA)在集中采购中主要行使组织操作职能，GSA通过协议供货或接受委托、组织招标等方式为其他机构提供服务，其他机构可以自行决定是否执行GSA集中签订的采购合同。GSA为其他机构提供服务要收取服务费，因此，需要不断提高采购效率和服务质量，以争取更多的委托项目。二是部门采购。联邦政府国防部、航空航天局、财政部等采购规模比较大的部门，在部门内设立了政府采购办公室，独立开展本部门的采购工作。三是委托采购。采购规模较小、未设立采购部门的其他机构实行委托采购。

（2）统一的政府采购政策。随着国内外经济形势的发展变化，美国的政府采购政策也在适时进行调整。为保证拥有相对统一的联邦政府采购政策，总统行政和预算办公室（OMB）内设的政府采购政策办公室（OFPP）负责《联邦采购条例》的修定和指导实施，在联邦机关采购制度的制订过程中发挥总体指导和协调功能，通过发布普遍适用于各个联邦机关的规章制度，协调具体采购活动的实施。需要注意的是，各联邦机构可以依法制定本部门的政府采购规章制度，对《联邦采购条例》进行必要的补充。

（3）规范的预算治理机制。保证政府采购政策落实的一项重要措施是政府采购预算。其负责机构是总统行政和预算办公室（OMB），具体工作流程是OMB参照GSA制定的采购标准核定所有政府部门的采购预算，具体包括所有的货物、服务和工程，并编制联邦政府预算草案报送国会。只有国会通过预算后才能执行采购，并且凡纳入预算的采购项目都要实行政府采购。

图为本文作者赵谦（中）在美国考察期间，与美国政府采购联盟专家进行交流。

3、 完善的监管体制

美国政府采购的监督管理深入到政府采购的各个方面，并且在美国立法、行政、司法三权分立的制度下形成了三位一体的监督管理体制。

在立法层面，涉及联邦采购的监督管理机构有美国国会下属的联邦会计总署（GAO）、联邦采购规则委员会和众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室。其中，美国宪法赋予GAO处理国家支出情况的权利，有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。此外，GAO还受理承包商的投诉。联邦采购规则委员会的主要职责是监督管理联邦公共采购法律的实施。众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室专门对政府采购中的腐败、欺诈等行为进行监督、检查或组织听证会。

在行政层面，美国总统行政和预算办公室（OMB）内设的联邦政府采购政策办公室（OFPP），代表总统参与政府采购及相关政策和法规的制定工作，指导和监督各联邦机关依法采购。同时，联邦政府各部门拥有独立的监察办公室，负责审定是否需要对本部门的公共采购采取纠偏措施。

在司法层面，美国建立了完善的司法救济制度，专门的机构有合同上诉理事会、美国联邦赔偿法院、美国联邦巡回上诉法院。并且，独立的第三方以及未能签约的供应商的律师随时可以查阅政府的有关采购记录。

4、明确的政策功能

作为政府的上层建筑，美国政府采购已经由单纯的财政支出控制手段演变成兼有财政支出治理和国家宏观调控双重功能的政策工具。

美国联邦政府利用政府采购手段实现的主要社会经济目标有：一是确保美国产品在政府采购中的优先权地位。早在1933年，美国国会就颁布了《购买美国产品法》，要求美国联邦政府采购美国产品。在加入WTO《政府采购协议》（GPA）后，美国联邦政府对该项条款进行了修订，1979年颁布了《贸易协定法案》，禁止美国联邦政府从非GPA成员方购买货物、工程和服务。2008年全球金融危机爆发后，美国国会在《2009年美国复苏和再投资法案》中又加入了购买美国产品的相应条款。二是实现促进就业、环境保护、对外限制和保护特殊产业等政策目标。美国政府在政府采购合同中融入劳动法和环保法的内容，要求承包商采取就业机会平等的雇佣政策，遵守保护环境的有关法律等。联邦政府每2年要向国会报告其绿色采购行动的情况。三是扶持中小企业。美国政府对中小企业下了一个精确的定义，并详细规定了价格优惠的幅度，例如对中型企业的价格优惠幅度为6％，小型企业为12％，并要求采购机构将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体拥有的企业。

5、成熟的市场机制

利用市场机制进行公开、充分竞争是美国政府采购制度的核心和灵魂，市场机制及市场力量已渗透到美国政府采购的各个方面。上世纪90年代后，美国的集中采购由强制性改为选择性，曾经垄断联邦政府机关办公服务的美国联邦总务署，现在有90％以上服务项目须由公开竞标获得。这种竞争性招标目前也在联邦政府很多服务的采购中得到推行。在许多政府公共产品的提供上，通过公开竞标能够提供更低廉的价格和更优质服务，确保纳税人获得最佳价值。美国将政府采购原则之一的公开竞争修订为充分竞争，并不断地学习商业采购的成功经验，以提高采购效率，降低成本，使政府采购实现最大价值，这也是政府采购的首要政策目标。近年来，美国联邦政府采购不断加大市场化竞争的力度，尽可能详细地掌握市场上政府采购供应商或潜在供应商的情况，拓展了从市场上获得商品和服务的途径，以使政府获得更好的产品和服务。

6、先进的软硬件条件

美国在教育和科技上的竞争优势是世界领先的，这决定了其政府采购有着先进的软硬件条件支持，足以确保政府采购的良好运行。

首先，美国政府采购有着专业的人才队伍、完善的人才培养和考核标准。在政府采购所采用的方式中，GSA使用最为普遍的是合同采购。因此，美国政府采购的人员组成中除少量管理职员外，大部分为专业采购（合同）官员。因此，专业化的合同官员制度是美国政府采购的特点之一，合同官员构成了美国政府采购专业人员的主体。在该制度中，对采购（合同）官员按级次进行管理，一般根据直接签署不同金额采购合同的权限将所有官员分为5级，级别越高，可签署合同金额的权限越大。采购（合同）官员有着详细的专业化分工，例如有合同谈判官员、合同管理官员、合同终止官员、采购分析官员、成本分析官员、法律顾问等职位的区别。此外，对采购（合同）官员有着严格的审查、聘用标准，同时政府也为其提供了良好的培训条件。

其次，美国政府采购的良好运转得到了先进的信息技术、网络技术及电子商务技术的支持。在GSA的支持和努力下，美国联邦政府和各州郡政府建立了先进的政府采购信息化交易平台，通过信息化采购交易平台的专业数据库以及利用互联网收集和发布信息，可以摆脱时空的限制进行竞价采购，实现了政府采购的变革。第一，该平台有着由联邦商机信息系统和联邦采购数据系统组成的科学完备的数据库，可以更广泛地了解产品和服务的市场供求情况，几乎所有的政府采购信息均被记录其中，实现了政府采购信息的透明化。第二，通过该平台进行竞价采购，可以进一步扩大采购市场范围，使采购链和供应链更加顺畅，使竞争更完全、更彻底，实现政府采购充分竞争的原则。第三，政府及供应商均通过该平台获得很大的收益，政府能够通过更为彻底的竞争获得更为合理的低廉价格，而供应商也节省了大量的时间成本和人力成本。第四，政府采购信息系统以较低的交易成本实现采购目标，提高了资金的使用效益，强化了财政资金的监管。

应该讲，美国政府采购之所以在法律、制度建设等方面取得了巨大的成就，与其独特的政治制度、完善的市场经济体制及先进的技术支持是无法分离的，是其特殊的政治、经济、文化和技术的产物，没有这些条件的支持，其政府采购也就失去了赖以生存的土壤。

美国政府采购的经验借鉴

他山之石，可以攻玉。笔者认为，美国政府采购制度发展的经验，可以为我国政府采购体系的建设提供多方面的借鉴。

一是构建完备的政府采购法律体系。

相比于美国政府采购规范的法律法规和制度体系，我国没有出台政府采购实施条例及配套的规章制度，尚未形成完备的法律法规体系，这对具体采购活动的影响较大。

首先，要丰富政府采购法律制度体系。《政府采购法》实施8年多来，对于政府采购在实践中遇到的一些具体问题，现行法律并没有作出明确规定。为规范开展政府采购工作，很多地方结合工作实际，研究制定了若干规范操作行为的工作规范和操作规程。但目前执行的这些内部工作规范若上升到行政法规层面，缺少上位法依据，从而背负着极大的行政风险。建议尽快出台《政府采购法实施条例》，同时就政府采购的相关制度制定具体的办法，进一步丰富政府采购法律制度体系，使政府采购织活动具有更加明确的法律依据。同时，省级人大、政府和财政部门根据本地政府采购的实际情况制定政府采购的地方性实施条例和细则。

其次，要保证相关法律之间的协调性，避免法律之间的相互冲突。《政府采购法》颁布之后，我国制定了一系列规范政府采购招标投标、政府采购合同、政府采购信息公告等内容的规章。同时，各地也制定了有关政府采购的地方性法规或政府规章。这些法律和法规之间存在不相适应或冲突的地方，例如《政府采购法》和《招标投标法》在工程建设的招标投标问题上一直争论不休。因此，迫切需要尽快做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接工作，明确相关法律的适用范围和情况。

二是健全完善集中采购治理机制。

集中采购能够通过规模优势降低采购价格，减少交易成本，已经成为美国等发达国家重要的政府采购方式。我国也在不断加强对集中采购的治理，但需要在以下几方面进行完善。

首先，要完善政府集中采购的机构设置。建议在即将出台的《政府采购法实施条例》中，进一步明确集中采购机构的法律定位和职责分工，使集中采购机构、采购人（用户）、采购代理机构、政府采购监管部门的职责分工更加明晰。

其次，要完善政府集中采购目录。美国的政府采购的产品类别划分非常细，具体体现在《美国联邦政府采购目录》（FSC）中的第10项~第99项，分为货物、研发项目采购、其他服务和工程项目采购。我国把政府采购对象分为货物、服务和工程，并制定了集中采购目录，对目录内的项目进行集中采购，不在目录内的由各部门实施分散采购。但集中采购目录还很不完善，没有发挥出集中采购的规模优势。因此，在实际操作中，要进一步修订政府集中采购目录和限额标准，制定政府机关通用货物、服务、办公用房以及业务用房的配置标准，对政府采购的商品和劳务进行功能分类采购管理，对不同采购人的同类产品进行统一配置标准的规模化采购。在扩大政府采购项目实施范围和采购品种的基础上，加强对集中采购目录执行情况的追踪问效，建立集中采购目录执行情况报告制度，充分发挥集中采购的规模优势。

三是完善政府采购监督管理机制。

我国《政府采购法》规定了政府采购的监督管理机构及其监管职责。这种监督管理机制符合我国现阶段政府采购的实际情况，但应该看到，这种监督管理机制仍然属于行政层面的监督管理，与美国涉及立法、行政和司法的立体式监督管理机制还有很大差距。因此，可以从以下几个方面进行完善。

首先，财政部门要提升作为政府采购业务主管机关的自我监管能力，加强对采购方式变更审批、合同格式文本、标书编制审核、结算审核、废标备案、合同备案、投诉、质疑处理等操作规范的日常监督检查，积极配合、支持纪检监察等部门对政府采购活动的监督工作。其次，要积极发挥各级人大的作用，强化审计部门的独立监督，为人大履行监督管理权提供相关信息。最后，要完善司法救济体系，在司法层面建立投诉的渠道，确保供应商在对质疑效果不满意的情况下，可按规定向政府有关部门投诉。

四是充分发挥政府采购的政策功能。

在新形势下，需要从以下几个方面进一步发挥政府采购的政策功能。

第一，要尽快出台和发布政府采购政策的配套措施，使政府采购各执行环节有据可依，便于操作。第二，对中小企业的扶持需要一个明确的中小企业认定标准，加快建立健全政府采购为企业投标及履约保证金担保政策，鼓励中小企业参与政府采购市场竞争，利用信用报告、政府采购合同等搭建中小企业新的融资平台，解决中小企业融资难的问题。第三，要针对国家发展战略确定政府采购的政策，特别是在当前建设创新型国家战略的指导下，制定对本国高新技术企业进行扶持的具体政府采购措施。第四，在我国与美国、欧盟等进行GPA谈判的关键时刻，要保证国家核心经济利益不受影响。

五是提升政府采购软硬件水平。

与美国相比，我国在政府采购领域先进技术及高水平人才方面的差距较大，这也影响了我国政府采购的效率及质量。可以在以下两个方面提升我国政府采购的软硬件水平。

首先，完善信息化服务平台建设。现阶段我国还没有形成统一的政府采购服务平台，信息不能实现共享，无法实现有效监管。因此，要对全国和各省市电子化采购进行统一规划，建立一个科学、权威的电子化政府采购信息管理系统，推行网上投标、网上评标、网上竞价（反拍卖）等电子化采购方式，积极探索政府采购管理系统与国库集中支付系统的有机结合，整合有关政府采购的信息资源，最终实现预算、采购、支付、统计等信息系统的有机统一。

其次，建立专业化的政府采购人才队伍。我国政府采购队伍整体的专业化水平不高，缺乏系统的培训和教育，导致很多工作人员的知识储备不足，不能及时处理和解决采购中的问题，甚至发生程序不规范等问题。因此，一方面，要加快建立政府采购从业人员执业资格制度；另一方面，可以在有条件的高校设立政府采购专业学位或开展各种层次的职业培训等方式，对现有人员的知识和能力进行提升。（作者为黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任）