杨蔚林:公共采购不等于政府采购

编者按：

针对日前中国欧盟商会发布的《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的报告，有业内专家向本报投稿，进行评析和回应，现摘编如下，以飨读者。

中国欧盟商会于4月20日发布了《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》（以下简称“报告”），针对我国的政府采购制度提出了问题与相应的建议。作者特撰写本文予以解读和分析。

报告主要针对我国政府采购市场的开放程度

报告采用了公共采购的概念，笔者认为其目的是扩大我国现行的政府采购制度的适用范围，具体包括经济、法律2个方面。

政府采购在宏观经济学的地位，主要是因其具有巨大的市场经济规模，从而导致国家对其予以规制，进而形成的特殊制度。简言之，国内生产总值（GDP）是由消费、投资、政府购买和净出口等4个部分组成的，其中投资是指用于资本设备、存货和建筑物购买的支出，而政府购买是指政府用于物品和劳务的支出。

区分这2个领域的标准在于其各自制度目标的不同。政府购买强调的是主体，即各级行政机关，其购买的内容是基于其公务活动需要所必须的物品和劳务，其性质属于消费类的项目，因此，这一概念包含的采购行为属于我国《政府采购法》所调整的范围。

而投资则强调的是客体，即投资对象。就我国的国情而言，既包括性质上属于公法人的事业单位为了公益的需要而进行的公益性项目，如医院、学校，也包括性质上属于私法人的各类公司为了满足公用的需要，对诸如公路、铁路进行的建设项目，即基础设施项下的工程采购。由于其性质属于国家的投资活动，因此在我国由《招标投标法》调整。

按照经济学的原理，可以对市场大体分为2类，其一是由全体国民作为购买主体的普通贸易市场，其二是以政府机关为主体的特殊市场，即政府采购市场。因此，报告采用欧盟的公共采购概念必然导致政府采购制度范围的扩大，即包括我国国有、国控企业为主体的采购行为。但是应当注意的是，正是由于政府采购的特殊性，各国一般均对其采取保护与监管的态度，这也就是为什么世贸组织自产生之日起，就力图将其纳入调整范围而未遂的根本原因，也是目前虽然已经将其纳入，但是仍然属于其附件下的子协议，且需要反复谈判的根本原因。

报告的所有建议，主要是针对我国政府采购市场的开放程度，具体表现在政府采购法律制度中所调整的主体、客体的范围大小。报告认为，应当尽可能地将所有行政机关、事业单位，以及受公法人资助、管理、许可的经济实体纳入政府采购的范围，而针对采购客体，报告认为应当两法合并，将目前适用于《招标投标法》的工程建设项目纳入到《政府采购法》之中。
报告更关注工程采购和国有企业

报告更加关注的是我国未来政府采购市场中的基础设施投资项目，即工程采购，建议将我国的《招标投标法》与《政府采购法》合并；报告内容主要针对的是国有企业。

笔者认为，报告建议的目的是要求我国对其要求参照予以改进，其中最主要的就是两法合并问题。实际上两法是否必须合并，以及未来如何合并，这完全是一国的内部事务，属于主权管辖范围之内的事项，其中不仅涉及立法层面的工作，而且还包括行政职权方面的协调和调整。所以，真正解决这一问题的途径，应当是考虑如何按照有关国际协议的原则要求，进一步理顺现行法律、法规的关系，形成比较完善的制度，而要达到这一要求，妥善处理两法的关系，自然需要认真商讨、实践，而这绝非一时一日之功能够完成的。

结论：中欧双边谈判中难以回避的要点

笔者认为，报告客观上构成了一种谈判策略，其思路是正面直接提出要求，如若没有回应，或者与其要求相距甚远，则进一步求助其官方机构，从而形成内外呼应，讲求事实与要求之间的联系。所以，尽管我国尚未加入世贸组织的《政府采购协定》，并不承担该协定的具体义务。但是如若我国消极对待，则难免与人以理屈的印象，形成声势上的缺失。（作者系西北政法大学欧洲法研究中心主任）