TTIP第十轮谈判开启： 美欧公共采购市场准入的“加减法”

TTIP：美欧公共采购之争②

TTIP第十轮谈判开启：

美欧公共采购市场准入的“加减法”

跨大西洋贸易投资伙伴协定(TTIP)日前已进入第十轮谈判，楚河汉界下的美欧双方心情无疑是复杂的，一方面希望对方尽可能打开政府采购大门，一方面又对他人进入本国市场心存芥蒂。随着谈判深入，在多大程度上实现彼此政府采购市场的开放与平等似乎逐渐演变成一个既矛盾又统一的哲学现实。

在过去的几十年，美欧一直亦敌亦友的架构并重塑着政府采购国际规则。对手时，他们相互设置了哪些市场准入壁垒？朋友时，彼此许下过哪些“甜美”承诺？这些在政府采购市场开放进程中精心准备的“胡萝卜”与“大棒”，又如何左右着TTIP谈判？

市场准入壁垒中的“加法”

用法律手段设置市场准入门槛通常是各国保护本土企业最堂而皇之的理由。早在1933年美国就颁布了《买美国货法》，在政府采购项目中将更多地“橄榄枝”抛向本国企业。这项保护主义法案的影响力一直延续至今，用“爱国之心”制造贸易壁垒往往能赢得普通民众的认同。比如，根据GPA规则，美国政府可以从他国进行采购，然而美国国会的一个跨党派小组却在前年重提了一项名为“纯美国国旗法案”的议案，要求联邦政府只能购买所用原料100％产自美国，并完全在美国加工的国旗。

当然，这种对本土企业的偏好也同样出现在欧盟公用事业指令与不少国家的采购法案中。比如，发达国家与不少发展中国家会为本国中小企业预留政府采购份额，或是用实现各种诸如“绿色采购”等政策目标的办法设置准入门槛，以便为本国企业赢得更多竞争机会。这些“本土偏好”在各种双边及地区采购协议中比比皆是，美欧在TTIP谈判中沿袭这一传统似乎显得理所当然。

美国是GPA的发起者和主要参加方，也是视政府采购为实现特定经济与社会目标的重要手段、进而推行周详而严密政府采购限制措施的国家。《购买美国货》法案在实施经济振兴计划时做出只买国货限制的例子,无疑为政府采购设置采购贸易壁垒开了一个“坏头”，美国在1941年制定的《贝瑞修正法案》中规定美国防部在采购服装、食品、金属等军需品时应优先考虑本国产品,尽可能采购百分之百的美国货；由奥巴马签署生效的《2009年美国复苏与再投资法案》(ARRA)致力于刺激美国经济复苏，却在条款中提出ARRA投资项目中有关铁、钢及制造产品采购的，需购买美国制造品等。

一向提倡“对等开放”的欧盟，也在公共采购领域设置了不少非关税障碍，比如在建筑工程采购中更倾向于选择欧盟本土企业，至少50%的欧盟成员国会在招标文件中涉及购买本国或本地产品，在政府采购资质审核中提出繁琐要求，或在国防采购中使用补偿条款等，这些市场准入壁垒无疑会将不少境外供应商拒之门外。

然而，经验告诉我们，公共采购市场中的障碍远不如想象中那么简单，现实中存在的歧视与不平等待遇大多是由于自由裁量权的存在，当然，在采购中受到成本及标的中其他不利因素影响也会时不时的产生歧视。由于多样化的公共采购决定其本身需要适度的灵活性，这也导致即使在当下如此繁多的采购规则约束下，自由裁量权仍难以避免也无法被忽视。

如何消除准入障碍？保持采购透明度似乎是一个不错的选择。不少国家的权利机构会选择对合同授予标准进行详细定义，或使用采购文件模板及标准的授予程序等；而经合组织（OECD）则建议其成员国在采购中追寻政策目标时对成本效益进行分析，以便更好地规划采购周期，从而对采购过程进行专业且严格的控制。

为开放市场而做的“减法”

在过去35年的政府采购国际规则制定中，美国与欧盟一直担当领袖，尤其在各类双边政府采购协定中给予了彼此最为优厚的开放待遇。比如美欧在GPA与《1995欧共体与美国换文协定》中针对双方采购开放程度达成了一定共识，在这两项国际协议中，美国在采购领域给予了欧盟相较于其他贸易伙伴最好的开放条件，尤其在换文协定中针对政府采购达成的开放条件，美国再未许诺给其他任何贸易伙伴。

GPA规则下，美国在采购准入方面并未特别针对欧盟有其他限制，但欧盟似乎并不十分买账，相反，他们不认为美国已平等开放采购市场，同时拒绝美国企业参与欧盟次中央实体服务采购，欧盟除电力部门外的公用事业部门与至少200家中央政府实体也拒绝美国企业参与采购竞标。

美欧在GPA规则中，向对方承诺过哪些开放条件？在中央政府实体层面，1994年乌拉圭回合谈判达成的GPA规则中，欧盟与美国均使用正面清单确定其中央政府实体覆盖范围，在GPA修订时，美国同样沿用了这一办法，在清单中增加了11家采购实体，并将采购市场的开放范围扩展至85家实体，这也是美国在所有政府采购双边协定中所做出的最大让步。然而，在GPA修订中，欧盟选择使用负面清单，将大量成员方中央政府实体纳入清单中，在无形中增加了其他国准入欧盟采购市场的门槛。对于美国与其他GPA成员方来说，欧盟虽然仍继续使用正面清单，但也同时保留着这份有针对性的负面清单，其中的限制就包括美国企业不得参与超过200家欧盟实体的公共采购。

在浏览次中央实体采购开放范围时，我们不难发现欧盟开放了大量成员方次中央实体采购市场，但向美国保留了服务采购的市场准入。当然，美国的次中央实体覆盖范围也不全面。GPA 规则下，美国的50个州中，只有37个州的采购市场被允许他国企业进入，并且附加了不少准入限制。比如，美国限制欧盟企业参与由联邦政府投资建设的高速公路与公交项目竞标，此外，美国在次中央政府货物与服务的准入门槛（355000特别提款权）几乎是欧盟（200000特别提款权）的两倍。

如今，美欧借助GPA与OECD等平台已有效建立了透明和恰当程序的政府采购国际规则，而已进行到第十轮谈判的TTIP似乎能够成为美欧双方消除政府采购领域现存壁垒、减少腐败的工具，当下谈判的焦点在于双方如何扩大不同层级采购实体的市场准入范围。其中，美国需要考虑是否按欧盟的建议将中央实体采购开放范围覆盖至全部隶属于联邦采购法规中的联邦机构，而欧盟则需抉择是否将开放范围扩展至成员国中央政府实体与更多欧盟范围内实体。在次中央政府开放层面，欧盟希望美国能降低准入门槛，但美国也许会因无法获得各州支持而提出反对；同时，欧盟希望美国将未包含在GPA覆盖范围内的13个州划归其中，并解除GPA中对37各州有关公共采购方面的限制，美国移除对公交项目的市场准入限制等。

如何在重重贸易壁垒与价格门槛上做“加法”与“减法”，在各种利益主体中寻找到平衡点，不仅考验着当下美欧谈判双方，其在谈判中设置的市场准入底线会重塑采购领域的新国际规则。

（朱颖编译）

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