德国公共资源交易领域招投标经验与启示

□汪中山

作为欧洲第一经济强国，德国建立了比较健全的行政监管和公共资源交易制度，较为有效地防止了腐败的发生。近年来，我国包括工程招投标和政府采购等在内的公共资源交易领域逐渐成为腐败问题“易发多发区”，学习借鉴德国的做法，对于深入推进公共资源交易招投标制度改革，有效防止该领域的腐败发生有着积极的意义。为学习了解德国行政监管和反腐败方面的制度、经验，最近，受组织委派笔者带队赴德国进行学习考察，重点对德国政府采购制度等进行了调研，并结合我国实际，对深入推进公共资源交易招投标制度改革，有效防止腐败问题发生等作了一些思考。

改革行政监管理念，提高招投标的公平性

在欧盟“人人平等”的法律宗旨推动下，德国政府采购项目招标管理的重点放在对投标人平等权利的保护方面。在德国，政府采购原来属于《预算法》调整的范围，但因投标人的投诉权得不到有效保障，同时遭到了欧盟和美国等方面的反对，1999年1月，德国实施《政府采购更新法》，专门用以调整政府采购活动并为其提供具体依据和操作规则，确保守法企业不受歧视地参与政府采购活动。公平公正是人类的不懈追求，也是现代行政管理的最高理念。公共资源交易是一种市场行为，只有平等地保护招投标双方的权益，才能确保交易公平公正而减少权力滥用。受立法理念的局限，我国现行公共资源交易领域招标投标制度体现的往往是对政府出资人、业主利益和资金节省的关注，却在很大程度上忽视了对投标方利益的保护，致使一些中标者在项目实施过程中不得不通过追加预算等方式增加标的额度，从而诱发了腐败问题的发生。建立科学高效的公共资源交易招投标制度，需要我们始终坚持以人为本、执政为民，尽快把行政监管的理念从对物的关切转移到对人的关爱上来，充分保障人民群众的主体地位，切实发挥人民群众对政府行为的监督作用，注重保护投标人合法权益，畅通投标人质疑、投诉、举报渠道，从而在保证公共资源公平公正交易的同时，有效避免腐败行为的发生。

改革法规制度体系，提高招投标的规范性

德国的政府采购招投标过程有比较完善的法律制度支持。从19世纪开始，德国就出台了有关招投标方面的法律法规制度，并在《反对限制竞争法》修订时，增加了关于政府采购的内容，作为政府采购活动具体遵循的规则；德国的《发标法》也对政府采购招标制度进行了详细规定，并最终可通过司法程序与《刑法》相连接，使政府采购招投标工作有法可依、违法必究。与德国相比，我国的《招标投标法》颁布实施已十余年，但其配套的法规至今未能出台；《政府采购法》也已颁布实施多年，但对市场交易行为的约束力仍很不理想。法律法规制度建设具有长远性、根本性的特点，建立健全相关法规制度体系，始终是深化招投标规范化管理的关键。建立规范、高效的公共资源交易招投标制度，要求我们必须紧密联系我国实际，在修订完善现有法规制度的同时，加快立法步伐，尽快形成科学合理、配套完善、简便易行的法律体系，确保公共资源交易招投标行为有章可循、有法可依、规范运行。

改革信息披露机制，提高招投标的公开性

由于对政府采购项目的事后调查相当困难，德国政府特别注重事前预防和所有采购程序、信息的公开。在德国适用的欧盟《欧洲投资项目管理法》规定：交通项目超过20万欧元的，建筑项目超过500万欧元的，服务性项目超过20万欧元的，区域性项目超过40/60万欧元的，都必须以公开招标方式采购。德国《发标法》对招标信息公开进行了详细规定：政府采购合同金额在20万欧元以上的项目，招标公告须登载在欧盟指定的招标杂志上；采购项目金额在20万欧元以下的，招标公告须登载在政府指定的联邦招标刊物上，据说这样公开透明可以有效防止50%以上采购过程中的贿赂问题。阳光是最好的“防腐剂”，信息披露是否公开透明，是政府采购和项目招标公开、平等的前提，是有效预防公共资源交易过程中权力寻租的关键。我国一些公共项目招投标中，信息公开度不高，变相降低信息公开度等问题比较突出，致使公众不能及时、全面、真实地了解招投标信息，为围标、串标等人为干扰招投标活动留下“隐患”。深化我国公共资源交易招投标制度改革，必须紧紧抓住信息公开这个关键环节，改革现行信息披露制度，提高招投标信息公开制度的权威性和约束力，细化信息公开的内容和形式，不断提高公共资源交易过程的公开性和透明度，真正把公共资源交易招投标的全过程暴露在社会监督之下。这样，才能切实防范腐败问题的发生。

改革交易运行系统，提高招投标的统一性

公共资源交易涉及主体多，监管内容复杂，横跨公共部门和私人部门等多个领域，需要统一协调、统一实施和统一监管才能顺利完成。德国高度重视政府采购招投标的统一性建设，在保证招投标工作健康有序开展的同时，较为有效地防止了腐败问题的发生。一是建立了统一的协调机构。政府采购招投标工作主要由德国联邦政府设立的反对限制竞争局负责管理和协调，这使得德国的投标招标管理活动政令畅通。二是建立了统一的工作平台。德国联邦政府要求政府采购信息系统必须具有统一性，要全部实现电子化，并通过法律、决议保证其操作性。三是建立了统一的监督机构。德国政府设立审计署，作为政府采购的专门监管机构。审计署不隶属联邦政府，对所有的官方账目都有审查权，可直接签署逮捕令。与德国相比，我国公共资源交易领域的统一性建设还处于起步阶段。就我省而言，省一级统一的公共资源交易平台尚未建立，公共资源交易还分散在各系统、各部门，为统一规范化管理、有效防范风险增加了难度。虽然很多地方都设立了公共资源交易中心，要求当地的公共资源交易行为必须进场实施，但是，由于更大范围内适用的交易运行机制尚未建立，在很大程度上影响了公共资源交易招投标工作的健康发展。深化公共资源交易招投标制度改革，需要我们站位全局，组建统一的公共资源交易服务平台和监管、协调机构，加快公共资源交易电子化建设，切实提高公共资源交易运行的协调性、配套性和约束力，不断减少这一领域腐败问题发生的几率。

改革咨询服务市场，提高招投标服务的社会性

社会化的咨询服务业是现代市场交易健康发展的内在要求，也是增加公共资源交易透明度，防止“内部交易”和“暗箱操作”等腐败问题的有效途径。德国政府设有专业从事政府采购和招标信息发布的权威机构，专门为投标人提供全面的政府采购信息。另外，应运而生的社会中介机构通过设立于各地的分支机构和众多的合作伙伴，将欧盟成员国以及德国联邦、州政府发布的招标项目信息分类传送给有需求的企业，使企业可以直接得到最有价值的采购信息，及时参与投标。在我国，很少有机构能提供及时准确、系统全面的公共资源交易招标信息服务。这种状况不仅影响了招投标咨询服务业的健康发展，也在很大程度上限制了公共资源交易的参与范围，给围标、串标、挂靠、非法转包等招投标领域违法行为的滋生留下空间。深入推进公共资源交易招投标制度改革，必须深化招投标信息咨询服务市场改革，提高信息咨询服务的社会化水平，不断增强交易信息的公开性和透明度，吸收更多的市场主体及时参与到相应的公共资源交易过程当中，更好发挥市场竞争在资源配置中的基础性作用。⑦４

（作者:中共河南省纪委常委）