多棱镜下的维权

编者按：

“无救济则无权利。”健全、透明、公正、高效的司法救济制度是政府采购法治中不可或缺的重要内容。这种司法救济制度既可给供应商一个明白，也可以还采购人和政府采购部门一个清白。       《政府采购法》实施8年来，这套司法救济制度得以不断完善，在保护政府采购当事人合法权益、保障政府采购活动规范有序进行方面发挥了积极作用。但是任何一种制度安排都有其两面性，政府采购实践中发生的恶意质疑和投诉事件表明，被不正当使用的救济机制同样也会对政府采购部门的合法权益造成损害。

 

供应商如何正当维护自己的合法权益？救济机制如何才能更有效地发挥规范政府采购当事人行为的作用？时值第27个国际“3·15”维权日到来之际，让我们一同关注政府采购中的维权话题。

 

供应商究竟该如何正确行使手中的权利，才能维护好自己的合法权益---

供应商维权：规范政采制度的推手

 

■ 本报记者  田冬梅  梁爽

 

 “从制度价值上看，质疑和投诉是供应商权益遭到侵害时《政府采购法》所赋予的主要救济途径。”江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明认为，供应商通过质疑、投诉、诉讼的途径来维护受损的权益，不仅是社会进步的体现，也是政府采购制度本身依法、规范操作的体现，同时也有利于发现政府采购活动中的违法违规现象。可以说，质疑、投诉是推动政府采购不断走向公开、公平、公正的力量之一。

 

“但是，恶意投诉却是法律所禁止的。”吴小明说。《政府采购法》第71条规定供应商质疑、投诉应当有证明其利益受到损害的事实根据，不得进行虚假、恶意的质疑、投诉。

 

然而，在实践中，不乏有个别供应商滥用救济权利或恶意投诉，虽然数量不多，但却给政府采购执行带来一定的不利影响。

 

救济机制不能成“发泄”工具

 

一个正在进行的采购项目，会因供应商的一纸查无实据的诉状而被迫搁置。

 

2010年，江苏省省级机关政府采购中心曾对近年来供应商质疑和投诉情况进行过一次调查统计，结果表明：从2006年至2010年4月，在该中心所遇到的质疑案件中，有68.49%的案件其质疑动因是未中标供应商与中标供应商间的恩怨。

 

某地集采机构工作人员曾算过这样一笔账：一个采购项目从接受采购人委托、制作招标文件、上网公告、开标、评标、发布中标公告等一系列环节，少则10天，多则近50天，这期间耗费的人力、财力、物力可想而知，而一纸查无实据的诉状让项目被迫停工，而采购机构还要为此付出更多的时间和人力成本。

 

有理、有据是合理寻求法律救济的基本准则。但如果法定的救济途径成为个别供应商因未中标而发泄情绪的“有效”方式，救济机制的设置目的就被歪曲了。“供应商只要不中标，集采机构就难免成为被质疑的对象。”江苏省政府采购中心相关人士表示，无据可查的质疑着实让集采机构头疼不已。

 

“这种行为也在一定程度上损害了采购人的权益。”某省文化厅采购人代表认为，政府采购未能有效、高效地为采购人买到需要的产品，不仅影响采购人日常工作正常推进，也对政府采购的声誉和名誉造成无形的损害。

 

诚信体系缺失是重要原因

 

“质疑与投诉门槛太低，零成本是造成恶意投诉的关键原因。”某地政府采购中心相关人士认为，当前制度对于恶意投诉或滥用救济权利的行为缺乏有效约束力，这在一定程度上纵容了上述行为。

 

大多数受访者认为，供应商质疑与投诉的低成本或者无成本是导致当前救济权利被滥用的原因之一。

 

此外，有受访者认为，政府采购诚信体系的缺失是导致恶意投诉的一个重要因素。“查无实据甚至捏造事实进行质疑、投诉正是供应商不诚信的一种表现。”内蒙古政府采购中心相关负责人表示，现有制度确实缺乏对此类不诚信行为的有效约束和威慑。

 

该负责人还表示，目前部分供应商对政府采购评审标准的认识存在误区：最低价中标。只要是最低报价但未能中标的，都会热衷于质疑，无论是否有理、有据。其实，政府采购更突出强调对产品或者服务性价比的一种综合考量。

 

此外，供应商对于如何维权缺乏正确的法律认知也是导致恶意投诉的原因之一。“供应商维权意识得到了提升，但是对于维权途径却没有正确认知。”河北省张家口市财政局政府采购办相关负责人认为，供应商维权不按正确的方式与程序走、质疑与投诉主体混乱等，都导致供应商不仅不能实现正确的维权，甚至还会背上恶意的嫌疑。

 

加大处罚 提高违法成本

 

对于个别供应商存在的恶意投诉行为，吴小明认为，只有采取有效的制度措施才能从根源上遏制此类行为。

 

业内相关专家建议，相关立法部门可考虑建立供应商诚信档案制度，对于恶意投诉的供应商，一经认定则记入其诚信档案，如在参加以后的政府采购活动中则视其情节轻重予以处罚。一旦该建议得以采纳并实施，实施恶意投诉行为的供应商必然会因其不良记录导致更为严重的损失。

 

“在完善制度的同时，还应加强对供应商的培训。”张家口市财政局政府采购办相关负责人建议，应该就维权程序、正确行使救济权利等知识对供应商“补课”，以增强供应商正确维权的认知，进而减少恶意质疑、投诉行为，引导供应商真正走上有理、有据、有效的维权之路。

 

政府采购质疑投诉流程图

 

制表 钱蕊

 

言论

救济机制容不下“江湖”

 

只要有权利，就难免会有权利的滥用，甚至连旨在纠正权利滥用的救济权也存在着这种现象。

 

某省政府采购中心所做的统计显示，在2006年至2010年4月该中心所受理的50多起质疑中，有近70%来源于供应商之间的恩怨。这些恩怨，既有中标未果的不满情绪，也有攻击竞争对手的报复意图。掺杂了这些情感色彩甚至不良动机的行为，颇有一股“江湖”气息。

 

政府采购圈儿毕竟不是“江湖”。“讨回公道、伸张正义”并没有错，但是无效的甚至是恶意质疑和投诉，非但不能实现“利己”的目的，更谈不上“利他”的效应。

 

近年来，无效质疑和恶意投诉事件的频发，让本来就人员配备紧张的政府采购部门身陷其中，耗费了大量的人力、物力和财力。而且，性质严重的恶意投诉甚至诉讼事件不仅会导致供应商之间报复与反报复的恶性循环，而且会破坏法律的严肃性和正常行政运行秩序。

 

救济机制也容不下“江湖”。救济机制存在的基础在于法，供应商维权的根基也在于法。法的效力体现，不在于“喊声”、“骂声”、“动作”有多大，而在于有没有“理”、有没有“据”。对法律规定的熟练把握、对法定程序的准确适用、对质疑投诉事项的正确、对事实证据的充足掌握，都是“有理有据”的题中应有之义。

 

诚然，目前我国的政府采购救济机制设计还需要不断完善，但是相比而言，执行制度的态度和习惯比制度设计本身更为重要。只有人人守法、依法，才有受法保护的人人。供应商只有依法维权，才能真正维护自己的合法权益，才能让救济机制真正成为维护广大供应商合法利益的有效武器。              （易舟）

 

供应商投诉问卷调查

 

针对个别供应商存在的滥诉、恶意投诉等行为，《中国政府采购报》记者目前特别进行了一次问卷调查，以期了解该类投诉存在的概况。此次问卷调查设计了A、B两份不同的问卷，A问卷针对政府采购监管部门和采购代理机构，B问卷针对参与过政府采购的供应商。

 

A问卷共发出15份，回收11份。其中，省级监管部门2份，省级集采机构2份，地市监管部门5份，地市集采机构1份，社会代理机构1份。调查问卷共设置了4个方面的内容，包括关于滥诉、恶意投诉的界定和特征，当地滥诉、恶意投诉的数量，造成滥诉、恶意投诉的原因分析，以及应对滥诉、恶意投诉的措施和建议等。

 

B问卷共发出10份，回收8份。其中，IT企业5家，汽车企业2家，家具企业1家。其中，参加政府采购超过10年的企业3家，超过5年的3家，3年以下的2家。调查问卷涉及供应商参与政府采购的年限，对救济制度的了解程度，以及对滥诉、恶意投诉的看法等。希望此次问卷调查能对各地政府采购工作有所借鉴。

 

供应商投诉问卷分析

 

A问卷

 

■91%的受访者表示曾遇到过滥诉或恶意投诉但占比很小

 

在此次A问卷调查中，只有1位受访者表示不曾遇到过滥诉或恶意投诉。其余91%曾经遇到过滥诉或恶意投诉的受访者均表示，该类投诉占比很小，但牵涉的人力、时间等较多，给机构日常工作造成一定影响和不良社会影响，给工作人员带来一定的工作压力。

 

■55．5%的受访者认为主观故意是恶意投诉的重要特征

 

对于滥诉、恶意投诉的界定和特征问题，调查问卷共收集到15种界定和特征表述，可以看出，在这一问题上，受访者并没有形成统一的认识。

 

55．5%的受访者认为，主观故意和提供不实证据是恶意投诉的重要特征。其次有18%的受访者将臆测、不能提供证据、投诉明显缺乏法律依据和理由等作为恶意投诉的重要特征。此外，有受访者认为，拒不配合监管部门的调查处理、故意炒作或制造事端等也可视为恶意投诉的特征。也有受访者将“不尊重集中采购机构正确质疑处理答复的又向政府采购监管部门提出投诉的行为”视为恶意投诉。

 

上海市财政局国库处副处长王周欢认为，滥诉是指不具备投诉条件而反复投诉。

 

■50%的受访者认为利益驱动是恶意投诉的主因

 

对于造成滥诉、恶意投诉的原因分析，调查问卷共收集到12种说法。大多数受访者认为，原因是多方面的。50%的受访者选择利益驱动为造成滥诉、恶意投诉的主因。利益驱动包括2种情况，一种是外部竞争所致，认为将中标供应商告下去，自己就能赢得采购项目，另一种是企业内部竞争所致。

 

其次是投诉成本太低、立法和执法对该类投诉行为缺乏有效的监管机制、法律知识普及不够等原因占到33%。有2份调查问卷选择供应商诚信体系的缺乏、采购人未能达到预想的目标暗地里支持或鼓动供应商投诉等作为发生滥诉、恶意投诉的原因。此外，有2位受访者认为，发生滥诉、恶意投诉的原因还包括供应商项目具体负责人怕承担责任，为了给公司一个交待。

 

■90%以上的受访者认为依法处理是应对恶意投诉最好的办法

 

只有2位受访者表示，当地曾经为滥诉、恶意投诉行为进行过文字上的界定：一个地方是将3次无实据投诉行为界定为恶意投诉，另一个地方是在投诉处理通知书中告知供应商，如果再发生恶意投诉行为，将不让其进入当地政府采购市场。

 

90%以上的受访者认为，依法处理质疑、投诉是应对滥诉、恶意投诉最好的办法。江苏省南通市政府采购中心主任施克俭表示，治理该类投诉行为，一靠提高执业水平，二靠“三公”游戏规则。湖南省国鼎招标咨询有限公司法人柳艳柏表示，心底无私天地宽，身正不怕影斜，只要依法依程序就好办。

 

在众多建议中呼声最高的是建议建立供应商诚信档案，形成全国统一的不诚信供应商曝光平台。此外，也有受访者认为，应该加大对供应商群体的法律宣传，提高其守法意识。                     （周黎洁）

 

B问卷

 

■50%的受访企业表示不了解供应商救济机制具体内容

 

虽然此次B问卷的受访企业数量并不多，但从回收的问卷中可以总结出几点值得思考的问题。

 

在回收的8份B问卷中，参加政府采购超过10年的3家，超过5年的3家，3年以下的2家，其中63%的受访企业曾经有过质疑、投诉行为，有2家企业曾经被恶意投诉过。

 

调查结果显示，50%的受访企业不了解政府采购制度为供应商设计的从质疑、投诉到行政复议、诉讼的救济机制，37%的受访企业不知道财政部门是受理政府采购投诉的部门。100%的受访企业表示不会去滥用救济机制或进行恶意投诉，也不认可其他供应商采用这种方式。

 

调查结果显示，总体而言，参加政府采购时间长的企业比时间短的企业更了解供应商救济机制，尤其是参加政府采购时间3年以下的企业，对供应商救济机制几乎不了解。有2家受访企业表示，知道财政部门是受理政府采购投诉的部门，但是并不了解整套供应商救济机制。此外，一家参加政府采购时间超过10年、也曾有过质疑、投诉行为的企业表示，对于供应商救济机制的设立初衷、从质疑、投诉到行政复议、诉讼整套救济机制并不了解。

 

此外，有2家受访企业表示，质疑程序能够基本解决争议的问题，他们一般止于质疑阶段。                              （周黎洁）