欧盟公共采购指令修订聚焦七大革新

欧盟公共采购指令修订聚焦七大革新

◆消除优先服务与剩余服务的差别。

◆引入两种新程序：有谈判的竞争性程序与创新伙伴关系程序。

◆将视角转向两大主题：进一步向中小企业开放市场，与充分利用信息和交流技术。

◆所有公共合同在授予时必须符合最经济有利标的原则，即基于价格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。

◆在公开程序中，由于供应商可电子提交投标申请，招标公告公布时间也从之前的35天缩短至30天，若项目使用先验信息公告（PIN）并符合相应条款，该时间期限可缩短至15天。

◆单一框架协议在授予合同时需要用到两种方式，有或没有“迷你竞争”。

◆当合同在不触及实质性内容情况下进行修改后，无需重新开启采购程序。

历经3年多时间的欧盟公共采购指令修订工作已步入临门一脚阶段。有消息称，欧洲议会内部市场委员会于今年9月5日正式通过的修订草案终稿，计划提交12月召开的欧洲议会全体会议表决。若表决得以通过，成员国需要在24个月内将新指令引入国家层面进行实施。

欧盟公共采购指令修订草案共包括3个新的指令：修订2004/17/EC 号指令（关于协调水、能源、交通和邮政服务等公共事业采购程序的指令）和2004/18/EC号指令（关于协调公共工程、货物和服务合同授予程序的指令），以及推出有关特许权的指令。在这场意义深远的改革中，长期存在于欧盟公共采购中的时间与采购成本差异得到了关注，欧盟除努力推进创新外，还计划在不同层面上考虑环境视角，同时推动清洁技术的发展，而改革的关键在于充分利用公共采购的市场力量满足欧盟的其他战略目标。那么，这些因素在公共采购指令修订草案中有哪些具体反映？本文将主要围绕对2004/18/EC号指令的修订进行介绍。

1.消除A类与B类服务的差异

此次改革中的一大亮点在于消除了A类服务（优先服务）与B类服务（剩余服务）间的差别。现行指令将服务类合同分为2类，A 类服务必须严格按指令执行，而B类合同则要遵守非歧视和透明度原则，无需在欧盟官方公报（OJEU）上发布公告。根据新规则，除属于附录XVI中的服务项目外，所有超过门槛价的服务合同均需在发布公告后并进行采购。

分析人士称，欧盟针对此规则进行修改，原因并不复杂。在现行规则中，一些跨国界的通用类服务，如酒店与法律服务等均被划归在了B类服务中，使其避免了公开招标的程序，而消除A、B类服务合同间的差异则会在很大程度上保持采购项目的公开性与竞争性。

与此同时，新规则还为超过75万欧元且列入附录XVI服务合同设置了一种“轻制度”。轻制度涉及范围广且包含大量社会与健康关怀服务。该制度下，缔约机构需要在OJEU上发布招标信息、邀请信息以及之后的合同授予通知等。指令草案中并未特别详述此程序的细节或时间期限，成员国可参照本国国情制定规则细节，确保在采购中维持透明、公平对待等原则。

2.新增两种采购程序

根据现行规则，公共机构可从公开程序、限制性程序、谈判与竞争性对话这4种采购方式中进行选择，其中，竞争性对话只能用于“特别复杂”的采购合同。而新规则重新规划了采购程序，引入两种新程序：与之前谈判程序相似的有谈判的竞争性程序与创新伙伴关系程序，同时，新规则放松了对竞争性对话程序的使用限制，使其无需再受限于“特别复杂”合同这一要求。体现在修订草案中，主要涉及以下条款：

第24条：使用谈判与竞争性对话程序

新草案中，竞争性谈判与竞争性对话程序的使用条件均有较大变化。这两种采购方式同时适用一种程序，相较于之前的使用规则，竞争性谈判程序将不再受限于诸多复杂条件，新版本草案会重新打开竞争性谈判程序使用的可能性，使其作为竞争性对话的备选项。

第27条：有谈判的竞争程序中的行为

相较于现行法律，新规则中更多涉及竞争性谈判程序。例如规则要求竞争者需在30天内提交初始投标申请，并设有特别条款要求,在满足采购需求的前提下可限制或减少投标者数量，但谈判进程中的授予标准则未有较大改变。此外，缔约机构还需注意在程序中确保公平对待原则，告知投标者被淘汰的原因并做好保密措施。

第28条：竞争性对话程序中的行为

新草案规定在确保不会修改标的基本面、不破坏竞争或导致歧视的状况下，准许采购方与中标者就合同的某些细节进一步谈判。

第29条：新的创新伙伴关系程序

新草案引入一个可选程序，即在创新伙伴关系授予中采用谈判方式。新程序将有助于缔约机构与供应商在共同开发产品方面建立合作关系。与此同时，在研究或创新过程中，创新伙伴关系还具有分阶段的结构，缔约当局可选择在各阶段末随时终止伙伴关系，这将在很大程度上扶持初始研究与新服务的开发，并鼓励采购方购买创新产品。

3．扶持中小企业并实现电子化采购

此次修改将视角转向两大主题：即进一步向中小企业开放市场，与充分利用信息和交流技术。新草案也有不少涉及这两大目标的条款，如在可能的情况下，将合同划分成多部分用以支持小企业与创新公司参与竞争等。同时，欧盟还给出成员国明确的时间表，要求成员国在指令引入国家法律层面截止期后的两年内，全面实现采购电子化。主要体现在以下条款：

第44条：将合同分割成多个部分

新草案要求缔约机构在招标文件或在授予程序下的合同报告中，对为何将合同分割成多个部分进行解释，一旦合同被分成多包招标，将会限制同一个供应商成为多个包次的中标者。当然，此条款作为可选项允许缔约机构在充分考虑实际标的后将包次合并。这意味着缔约机构将会把规模大且招标程序昂贵的大合同化割为小合同，减少诸多繁文缛节会有利于更多社会企业参与竞争。

此外，新规则还允许竞标者在资格预审阶段提供自我证明，证明其符合选择标准，这也将大大减少管理压力。只有在特殊竞标程序中，缔约机构才会对其提供的经济证明或其他财务信息进行检查。

第19、49、51与92条均涉及电子化采购

新草案还对电子化公告、电子采购文件与标书提交的适用性做出强制规定。若一些项目采购文件能够通过电子化方式递交，项目期限可相应缩短。随着合同公告与招标文件均能实现在线提交与下载，招标程序的流畅度将会大大增强。此外，条款还规定在大多数情况下，采购程序涉及内容均可由电子化方式进行递交与沟通。成员国需在54个月内实现电子化递交投标申请，中央采购机构则需在36个月内完成这一目标。

4.授予最经济有利标的原则

第57、58条：选择阶段的信息与选择标准

在选择阶段，草案引入了新欧盟单一采购文件，缔约机构可在供应商递交投标文件阶段接收这种自行申报表格，以此替代例外条款、商业或专业注册或其他特殊证明文件。当然，缔约机构有权在之后程序中的各阶段要求投标者提供相应证明文件。

第66条：授予标准

新版本草案在定义合同授予标准上有较大变化。第66条要求所有公共合同在授予时必须符合最经济有利标的原则。该条款继续解释了最经济有利标的判定准则，即基于价格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。条款同时细述了接受标准及合同主要内容的组成部分。

5.缩短程序时间期限

新草案更注重采购程序的效率，这体现在了缩短各种程序期限方面。如在公开程序中，由于供应商可电子提交投标申请，招标公告公布时间也从之前的35天缩短至30天，若项目使用先验信息公告（PIN）并符合相应条款，该时间期限可缩短至15天；在限制性程序中，同样是因为电子化的普及，提出应标申请与受邀供应商回复时间从之前的30天缩短至25天，若项目使用PIN或符合相关条件，接受投标邀请供应商应标时间可缩减至10天；对于有谈判的竞争性程序，其选择阶段与初始招标阶段均从30天缩减至25天；而对于竞争性对话程序与创新伙伴关系程序，其选择阶段为30天。

6. 有的放矢的新框架协议规则

新条款有的放矢的修改该了框架协议的使用规则，要求缔约机构在公开招标时明确一些特殊条款，提出单一框架协议在授予合同时需要用到两种方式，有或没有“迷你竞争”（指有较少供应商参与）。这两种合同授予方式也会用在多供应商框架协议内，目标准则则将用于采购程序，并列入原始框架协议的采购文件中。

当在多供应商框架协议下授予合同时，在不使用迷你竞争情形下直接授予合同的客观条件以及使用迷你竞争的授予准则都需要在原始框架协议中列出。此外，新规则中对动态购买系统的条款相较于现在也更实用。

7. 增加条款修改的灵活度

修改后的指令将采取更灵活的方式修改合同，当合同在不触及实质性内容情况下进行修改后，无需重新开启采购程序，实质性是指修改金额不超过合同总价值的5%，且保持在门槛值之下。此外，规则还涉及一些例外条款，将缔约机构难以预测的多种不可控情形均考虑在内，在这些情形下，修改不得影响合同的整体属性且价值增加幅度不得超过合同总额的50%。这些条件都会在很大程度上增加合同修改的便捷度。

第72条：在期内修改该合同及更换合同合作商

该条款设定了一系列合同与框架协议需要修改但无需启动新采购程序的状况。主要包括：原始合同中已足够清晰且明确的表达规则；因技术或经济因素而使用另外的合同商交付额外采购需求，但所涉及的额外价值不得超过合同总额的50%并在OJEU上发布需求公告；当需求不可预见或修改不会影响合同的总体属性，修改额小于合同总价值的50%，同时也需要在OJEU上发布公告；修改的内容并未触及合同“实质”，合同修改部分的价值不仅低于欧盟门槛价格且低于初始服务/货物类合同价值的10%或工程类合同的15%，且不会改变合同与框架协议的整体性质；因企业重组或破产导致的合同修改。

改变会是个好消息吗？

欧盟专业分析人士认为，从很多方面来说，欧盟公共采购指令的新变化预示着进步，特别对中小企业与内部供应商来说无疑是个好消息。由于新规则强调效率，明确了现行法律中的灰色地带以及欧洲法院遗漏的法律中的缺失，变化无疑是一个积极正面的改进。然而，公共采购改革将应用在更多的合同上，缔约机构也将因此需要对其内部程序进行升级，出台新政策及其他解释说明，并需要向涉及采购项目的工作人员提供额外的培训，以确保能正确应用新规则。                         

（朱颖编译）