政府购买服务从属于政府采购吗？

政府购买服务从属于政府采购吗？

■ 本报记者 王童彦

近日，国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“购买工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。”政府购买服务与政府采购的衔接，也引发业界关于两者关系的探讨。

调查中，记者发现几乎所有涵盖服务外包意义的官方文件都使用“购买”一词，鲜见“采购”。那么，这究竟是一种习惯用法，还是在概念范围和机制上确实存在差异？两者究竟是什么关系？围绕这些问题，记者采访了部分业内专家。

范围认识存在分歧

通过采访，记者发现，专家们对政府采购与政府购买服务范围大小的看法大相径庭。

“政府购买服务包含于政府采购。”中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎分析认为，从法律的角度看，我国《政府采购法》规定，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，且明确了“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，据此可以认为，政府购买服务属于政府采购内容的一部分；从政府采购作用来看，政府采购所应发挥的政策功能和所应该受到的各种规制，都毫无例外作用于政府购买服务行为。

但是，对于这种“包含与被包含”的观点，有些专家提出了不同的意见。国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新认为，政府购买主要针对公共服务，而从国民经济核算的统计来看，政府采购服务包括政府部门自身运转的服务和为满足公众需要而提供的服务，两者形成了交叉。

中国发展研究基金会项目官员宋雅琴根据现实情况进行了补充：“现阶段，《政府采购法》中尚未明确规定政府采购公共服务性产品，实践中“服务”仅是行政部门的后勤服务，如《政府采购品目分类表》中所列举的印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目，虽然近年来也将合同能源等服务类项目列入分类表，但仍处于初级阶段。二者的交叉关系更明显。”

除了上述两种观点外，也有专家认为，政府采购与政府购买服务本质上是一回事儿，都是契约关系形成、合同订立的过程，并对其进行规制，之所以“政府购买”的概念会更凸显，是因为人们对政府采购的理解和应用还存在比较大的局限性，仅将政府采购限定在购买电脑、公务用车、办公用品等维持政府自身运转的狭窄范围内，而事实上政府采购包含的范围很广。联合国贸易发展委员会已将贸易契约的各种形式纳入到政府采购中，欧盟内部不仅规范政府采购管理，也规范公共合同的授予，将政府采购的规范扩展为公共合同授予领域。

“采购与购买只是法学和经济学中不同的表述，都指向公共交易合同的订立。政府采购如何更有效地介入公共服务采购，进而逐渐变成一种公共服务的管理模式，是购买公共服务的重点。”西北政法大学国际法学院副教授杨蔚林如是说。

政府采购提供了最有效手段

虽然在政府采购与政府购买服务的范围认识上存在分歧，但受访专家均认为，两者具有相同的目标导向，即规范向社会组织购买公共服务的过程，科学确立公共服务的供给者、生产者和消费者的契约关系，明确购买标准、政府责任，建立健全竞争机制、绩效评价机制等。

政府购买服务源于20世纪七八十年代在世界范围兴起的行政改革浪潮，政府将原来直接或由设立机构提供事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付费用。“其实际上是一种市场机制，通过公共部门引入市场竞争机制，扭转公共服务供给低效率的状况，使政府提供公共服务的行为达到帕累托最优。”羌建新分析说。

据记者了解，近年来，我国部分地区对政府向社会组织购买公共服务进行了探索，总体来看，工作模式主要有3种：一是独立关系竞争性购买模式，即购买者与承接者之间不存在资源、人事等方面的依赖关系，购买者通常采用招标的方式来选择最合适的服务提供者，体现物有所值的原则。二是独立关系非竞争性模式，即购买者与承接者之间是独立关系，但在选择程序上，常常采用的是非竞争性方式，而不是面向社会公开招募。三是依赖关系非竞争性模式，即购买者与承接者之间是依赖关系，通常为“上下级”，购买程序是定向和非竞争性的。

“从机制层面来看，政府采购是政府购买服务模式的一种，属于独立关系竞争性购买模式。”羌建新认为，除了政府采购方式外，政府购买服务还有直接授予合同、直接资助、财政补助、凭单等多种常见方式，但购买程序的公正与否，将直接影响购买效果。政府采购最重要的是对采购程序进行了明确和规范，在实现效率和公平方面是最有效的手段。

西南财经大学财税学院郭佩霞分析说，此次国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，给出了一个明确的信号，即今后服务的提供重在强调政府采购这种公开竞争机制的运用。

在采访中，有专家表示，在欧洲国家，越来越多的社会服务成为竞争性投标项目，但目前国内政府购买服务仍然缺乏全国性的法律和法规，需要进行相应的制度和法律建设。宋雅琴认为，《政府采购法》主要对货物采购制定了规则，服务采购规定较少。而美国则对复杂的服务项目进行了类别的细分，并对不同类别分别进行了采购规制。因此，有必要对我国《政府采购法》进行修订，把政府购买服务的相关内容补充进这一法律，同时不断创新政府采购服务的方式，比如类似在美国广泛运用的分类资助、服务消费券、贷款保证等。