城市地下“输血管”亟需采购新模式

城市地下“输血管”亟需采购新模式

■ 本报记者 王童彦

城市变“汪洋”、马路变“拉链”、窨井变生命“陷阱”等地下管网问题成为困扰新型城镇化建设的突出病症。政府作为地下管网这一公共事业的主要购买主体，随着城镇日益加快的建设步伐，该如何创新采购模式，进一步提高城市地下“输血管”的输送能力，持续为城市发展注入健康血液？记者进行了相关调研采访。

货物、工程采购为主

城市管网是一个城市的基础设施，包括电力、电信、网络、通讯、热力、燃气、雨水排水、污水排水等。除了电力、通信、通讯可以在地面以上或地面以下铺设外，其余主干管均主要在地下铺设，其中排水管道全在地下。

记者对全国部分城市的管网招标项目进行了调研发现，从采购品目分类来看，污水、供水、热力管网是目前各城市管网采购的主要种类，而且至少90%以上的招标采购项目是管网材料、建筑工程等货物工程采购，比如，湖南省云溪区城市供水管网延伸材料采购工程；巩义市政府采购中心就巩义市城市集中供热管网工程（2012）所需辅材及配件项目进行的公开招标；河南省国家税务局管网改造工程项目等。服务类采购项目则较少，且主要为管网规划类采购，比如深圳市水务局深圳市原特区外污水管网建设3年实施方案的招标项目等。

从采购的组织方式来看，部门采购、分散采购、国企采购的占比较大；由社会代理机构组织的采购项目较多，由集采机构组织的较少，多为管网工程所需部分材料设施，比如波纹管、井盖、防坠网等。

“地下管线各自为政的管理现状，比如给水管由自来水公司负责，污水管、雨水管由市政公司负责，电力管由电业局管理等，以及标准不统一、工程类政府采购界限模糊等，造成管网集中采购度不高。”山西省省级政府采购中心相关负责人解释了其中的原因。

从采购的资金来源看，以政府财政直接投资为主，自筹资金、银行借贷等方式为辅；从采购方式来看，受工期、项目成本、技术等条件的制约，管网材料采购以竞争性谈判居多，而规划类项目则以公开招标方式为主。

“政府采购管网目前来看还是零打碎敲，大多还处于材料货物传统购买的初级阶段，而且通常不参与项目前期的整体规划与后期供货、履约的过程，服务购买也停留在规划设计、管网养护等具体项目建设阶段，还未进行整体委托建设服务的购买。”山西省太原市政府采购中心副主任廉晓晴分析说。

 “钱荒”是最大掣肘

近日，国务院发布关于加强城市基础设施建设的意见。意见要求加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网的建设、改造和检查，优先改造材质落后、漏损严重、影响安全的老旧管网，确保管网漏损率控制在国家标准以内。到2015年，完成全国城镇燃气8万公里、北方采暖地区城镇集中供热9.28万公里老旧管网改造任务，管网事故率显著降低；实现城市燃气普及率94%、县城及小城镇燃气普及率65%的目标。

“要如期完成日渐紧迫的管网建设‘路线图’，最重要的是解决融资问题。缺乏资金，就好似无米之炊，再好的规划设计、实施方案也只能望洋兴叹。只依靠财政资金的投入，一定程度局限了政府购买的范围。”江苏省无锡市财政局钱辰发表示，“在去年无锡市污水统一处理工程及养护项目采购的过程中，30多亿元的项目面临资金短缺的问题，不得已局领导只得去向市长要钱，项目差点搁浅。”

据记者了解，管网建设的费用主要来自国债和地方政府的配套资金，但这两类资金均显不足，仅完成老旧管网的改造任务至少也需千亿元规模的资金。具体来讲，受申请、使用方式限制，国债使用的效率低；地方政府缺乏足够的资金配套，存在盲目变现、注重短期效益的筹资现象，很容易招致外资进入风险。

“除资金问题外，城市管网存在着规划设计混乱的现状。”江苏省常熟市财政局谭军进行了描述，城市地下集中了燃气管、自来水管、热力管以及污水管等多种管道，一般污水管会埋得比较深，而燃气管、自来水管等就要以先来后到决定埋的位置，后埋的要错开先埋的。

中国城市规划协会某负责人进一步补充：“北京有26年没有普查地下管线，其他能够全面准确掌握地下管线基本情况的城市也乏善可陈，但没有一张全面、准确的城市地下管线位置现状图，地下管网的建设就是无源之水。而且不同管线分属不同的权属单位，管线的建设是由发改委投资、规划委规划、建委管施工过程、路政管理道路施工，缺乏专门部门的统筹协调。”

购买服务是良药

国务院意见还要求开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。

“综合管廊试点工程首先要摸清城市地下‘家底’，提高地下管网综合设计规划能力，政府采购不能仅局限于货物、工程范围，需要扩大管网服务类采购。”谭军介绍说，去年，常熟市规划局委托采购中心就其所需的地下管线普查实施公开招标采购，该项目管线普查数据为编制市内管线综合规划提供了现状资料，为各管线权属单位管理相关管线提供了管理依据，下一步将结合开发的地下管线共享平台为全市管线权属单位提供管线数据服务，保证地下管线数据的更新。

在采访中，部分专家认为扩大管网服务采购并非只是简单的项目范围扩展，而应该是政府购买服务模式的升级，惟其如此，才能彻底解决管网建设的“钱荒”问题。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新对记者说：“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，释放民营资本，把短期、大规模的一次性投入，转化为长期、稳定的服务采购，进而解决政府资金短期投入不足的问题。”

在国外，BOT、BOOT等私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的投资方式已经被成熟运用，比如英法海峡隧道建设项目公司Eurotunnel 公司，由英国的海峡隧道集团、英国银行财团、英国承包商以及法国的France -Manehe公司、法国银行财团、法国承包商等十个单位组成。政府授予该公司 55年的特许期，建设、拥有并经营隧道，55年之后隧道再由政府收回。 

“在国内城市管网建设中，也可以采取特许经营、发放公共建设牌照等方式购买社会机构的公共服务，引入民间资本，形成公共基础事业领域的市场竞争机制和退出机制，促进新型城镇化的转型升级。”羌建新如是说。