如何有效推进政府购买服务

编者按：近期召开的国务院常务会议明确提出，研究推进政府向社会力量购买公共服务，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

政府购买服务属于一项崭新的课题，如何有效推进政府购买服务工作需要深入探索和思考。为此，本报特刊发中央党校中央国家机关分校（第57期）财政部班调研组的调研文章，以飨读者。

如何有效推进政府购买服务

——广东省政府购买服务工作调研

■ 政府通过公开招标方式，面向所有具备承接资质的服务机构招标社会工作服务，实行优胜劣汰。这种方式有利于节约财政成本、提高资金使用效率、激发民办服务机构发展活力。

■ 目前，广东省社会组织承接的政府购买服务项目主要集中在培训、会议等方面，与《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》中公布的服务范围相比，当前的社会组织只能承接其中10%的服务项目，其他90%的项目受资金、人员、专业资质、管理水平等因素影响难以承接。

■ 在经历政府购买规模持续扩张以后，西方发达国家开始对公共服务制度改革进行理性反思，不再单纯强调市场作用和竞争机制，而是综合运用计划和市场两种手段，增强政府提供优质社会公共服务的能力。

■ 加强对政府购买服务的组织领导、政策支持、财政投入和监督管理，发挥市场机制在配置社会服务资源中的基础性作用，通过公开透明、竞争择优方式选择服务提供机构，引导服务提供机构按照公益导向原则组织实施社会工作服务项目。

■ 中央党校中央国家机关分校（第57期）财政部班第一组

政府购买服务是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织、企业、事业单位购买服务的一项重要制度安排。建立健全政府购买服务制度，深入推进政府购买服务工作，对创新公共财政投入形式、改进现代社会管理和服务方式、加快政府职能转变、提高行政效率、增进社会公共福利、有效满足人民群众不断增长的公共服务需求具有重要意义。但长期以来，基本公共服务的内涵、范围等，各界有许多研究，也有不同认识，如何有效推进政府购买服务工作需要我们深入探索和思考。

广东省政府购买服务工作一直走在全国前列。为此，2012年底，我们赴广东省广州市、东莞市，通过召开座谈会、现场调研、面访等方式，就政府购买服务问题进行专题调研。从调研了解的情况看，部分地区在政府购买服务方面进行了大胆探索，取得了一些成果，得到了一些启示，同时也发现了一些问题。总体来说，目前政府购买服务主要集中在部分政府自身运转所需服务及少量公共服务，我国政府购买服务工作仍然处于探索阶段。

1 广东省政府购买服务主要做法和成效

广东省政府购买服务工作经历了从无到有、从小到大、从零散被动购买到常态化、制度化购买的发展过程，政府购买服务工作取得一定实效。

（一）制度体系初步建立。完善的政策制度是开展政府购买服务的重要保障。2008年，广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发了《关于发展和规范我省社会组织的意见》，要求“采取购买服务等方式重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务性组织”，随后印发了《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》，在全省试行政府向社会组织购买服务工作，在全国属率先之举。为进一步规范和推进政府向社会组织购买服务工作，在总结前期工作经验的基础上，2012年，广东省人民政府办公厅印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法的通知》和《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，进一步明确了服务主体、服务范围、服务程序、经费保障机制等。随后，广东省财政厅印发了《关于政府向社会组织购买服务供应方竞争性评审的管理办法》，规范了竞争性评审相关工作职责、程序、管理要求等。

（二）购买程序进一步规范。购买服务根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》等有关规定组织实施。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式确定供应方组织实施；其余项目中，属于政府采购范围的，应按规定采取公开招标等方式实施；不属于政府采购范围的，除单笔金额较小的项目外，均通过公开竞争方式实施。实际操作中，由部门编制政府购买服务计划（包括政府购买服务需求、数量和质量相关指标），该计划报财政部门审定后上网公示，进行公开招标，确定供应主体后组织实施。

（三）购买规模逐步扩大。主要体现在3个方面：一是从购买资金看，部分地方政府逐步将购买服务纳入财政预算资金支持范围，同时引导其他资金支持社会公益事业发展。广东省2009年以来各级政府用于购买服务资金达到11.1亿元，其中财政资金8.7528亿元，彩票公益金2.236亿元，其他资金1221万元。二是从购买项目看，不少地方政府针对不断涌现的新的紧迫社会需求问题，及时设计相应的服务项目，通过购买服务方式，为有需要的个人和群体提供服务。如，东莞市与团委、残联、民政部门等合作，开展了“模拟家庭”、“外孙计划”、“松柏之家”、“社区餐厅”、“莞香青年农舍”、“关爱空巢老人”等项目，为社区困难老人、重度残疾人、青少年儿童等群体，提供居家养老、日间照料等服务，既增强了就业能力，又促进了社会和谐。三是从购买范围看，政府购买服务逐步从中心城市拓展到边远农村，从经济发达地区拓展到经济相对落后地区，从养老服务、残疾人服务、青少年服务、社区服务、就业服务等传统领域逐步拓展到司法矫治、医疗卫生、教育辅导、婚姻家庭、新农村建设、外来务工人员服务、志愿服务等新兴领域，从民政部门、残联拓展到司法、教育、卫生、工会、共青团会等其他部门和组织，逐步形成了多部门、多组织、多领域购买服务的新格局。

（四）购买方式多样化。社会发展的非均衡性决定着政府购买服务方式的多样性。近年来，广东在推动政府购买服务方面进行了探索和创新，目前主要包括3种购买方式：一是非竞争方式。政府有关部门发起成立社会工作服务机构，通过定向委托而非竞争方式购买其服务。这种购买方式的优点是政府管理和资金保障力度大，可以直接解决特定服务需求。二是有限竞争方式。主要以东莞为代表，根据当地群众的服务需求和政府提供公共服务规模情况，有选择、分步骤地发展民办社会工作服务机构，并面对这些机构购买服务。这种方式既可以保证民办社会工作服务机构发展的独立性和服务的专业性，又可以避免机构间的无序竞争，是在政府购买服务的规模和数量不大、社会工作服务市场发育不充分不完全情况下的一种好的选择。三是充分竞争方式。主要以深圳为代表。深圳市政府鼓励社会力量成立民办社会工作服务机构，积极培育社会工作服务的卖方市场。政府通过公开招标方式，面向所有具备承接资质的服务机构招标社会工作服务，实行优胜劣汰。这种方式有利于节约财政成本、提高资金使用效率、激发民办服务机构发展活力。除此之外，不少地方还探索形成了岗位购买、项目购买以及全额支付、成本支付、资助补贴、以奖代补等做法。

（五）成效逐步显现。目前，广东省在政府购买服务方面主要有4个方面成效逐步显现：一是在满足公共服务需求上取得新成效。随着经济社会的发展，人们对公共服务需求的数量和质量不断增加，通过政府购买服务形式，积极发挥社会组织便捷性、社会性和专业性优势，完善了公共服务供给方式，丰富了公共服务供给主体，增强了公共服务的针对性和有效性。二是在促进政府职能转变上取得新成效。通过政府购买服务，打破了政府过去包揽一切社会服务的做法，将很多传统上管不了、管不好和不便管的服务交由社会力量承接提供，实现了从单纯政府包办向政府生产与政府购买并重方向转变。三是在提高财政投入效益上取得新成效。以竞争性购买或定向委托等方式，择优选择专门机构购买服务，降低了以往单纯依靠政府直接提供服务的行政成本，实现了从“养人”向“办事”的转变，在一定程度上减轻了财政支出负担，提高了财政资金的使用效益，增强了政府对基本公共服务的支持保障能力。四是在推动社会组织发展上取得新成效。通过政府购买服务，创造了一种新型的服务市场，为社会组织参与市场竞争、获得政府资金支持建立了渠道，极大调动了社会组织的积极性和主动性，有力推动了社会组织的健康发展。

广东省的上述做法，在立足本地区实际基础上，实现了以下几方面的创新：

——规范购买服务主体。使用国家行政编制，经费由财政承担的机关单位；纳入行政编制管理，经费由财政承担的群团组织；以及依法行使行政管理职能或公益服务职能、经费由财政全额保障的事业单位作为购买服务主体。

——界定购买服务范围。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政许可、行政审批等事项外，政府承担的社会公共服务（如资产评估、法律援助、公益服务、慈善救济等）和履行职责所需服务（如法律服务、监督评估等）应通过政府向社会组织购买服务的方式，逐步转移由社会组织承担。

——确立政府购买服务目录体系。《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》是根据广东省经济发展水平、政府转移职能要求、财政收支奖况等因素，立足现有单位职能制订的。该目录为提高政府向社会组织购买服务项目透明度，引导社会组织承接政府购买服务、参与社会管理提供了良好的指引与保障。

——建立经费保障机制。根据现行财政财务管理制度，购买服务所需资金从购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则，专项研究确定资金规模和来源。目前，广东省在省级财政设立专门基金，专项用于政府购买服务。

——树立绩效导向理念。政府购买服务的绩效评价，由财政部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。

2 存在的主要问题

广东省政府购买服务工作取得了初步进展，但从全国范围看，2012年，全国政府采购规模13977.7亿元，其中服务采购1214亿元，占比为8.7%，服务类采购成为政府采购的短板。总体上政府购买服务工作仍处于起步阶段，还存在着不少问题和挑战。

（一）政府购买服务认识不够深入。在我国，政府购买服务是一项制度创新，虽然多见于各类政策性文件中，但社会认知度并不高。同时，不少地方党委政府领导干部习惯于计划经济体制时期形成的政府直接提供服务的传统思维，形成了推行政府购买服务的阻力。例如，广东省在2012年刚刚推行的省级部门编制政府购买服务计划工作中，有20%多的部门没有编制政府购买服务计划，这些部门以工作性质为由，明确表示没有购买服务需求。

（二）实际操作制度规定不尽完善。现行政府采购品目中服务类项目范围过窄、政府购买服务与财政预算管理的衔接等问题，影响着政府购买服务工作的推进。《政府采购法》对政府购买服务无限制性规定，政府购买服务可在《政府采购法》制度框架下进行。但与货物采购相比，服务作为一种特殊商品，大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点，特别是公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及社会评价、社会效益，复杂程度较高，需要专门配套政策制度及时跟进，才能保证政府购买服务工作顺利进行。目前，中央和地方大多为原则性、指导性意见，缺乏针对性和操作性，具体实施的制度规定亟待补充和完善。 

（三）工作基础不够扎实。体现在两个方面，一是政府职能转变还不到位，服务型政府尚未形成，公共财政体制改革还不彻底，而人民群众对公共服务的需求日益高涨，政府购买服务需求的领域、数量与实际公共服务需求存在较大差距；另一方面，社会组织不尽成熟，高素质的专业人才严重不足，使社会组织承接政府购买服务项目的能力不足。目前，广东省社会组织承接的政府购买服务项目主要集中在培训、会议等方面，与《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》中公布的服务范围相比，当前的社会组织只能承接其中10%的服务项目，其他90%的项目受资金、人员、专业资质、管理水平等因素影响难以承接。这些是推动政府购买服务工作中遇到的重点、难点问题。

（四）工作进展不太均衡。总体看，发达地区政府购买服务工作进展快于经济落后地区，城市快于农村。全国范围内全面深入推进政府购买服务的格局还没有形成。

3 国外政府购买服务工作情况

政府购买服务最早起源于西方国家。纵观西方各国实践，政府购买服务大致经历了起步探索、蓬勃发展、反思完善3个发展阶段：1979年-1987年，效率优先的起步探索期。在此期间，在新公共管理主义“市场化、竞争非垄断、分权及效率衡量”等核心理念的推动下，政府角色由社会福利服务的“生产者”向“提供者”转变，由直接提供服务向通过购买方式间接提供服务发展，重点强调效率优先，在提高公共服务供给规模与效率、降低政府公共服务支出成本的同时，也带来了服务质量难以保证、服务对象实际利益需求难以有效满足等新问题；1988年-1998年，效率服务兼顾的蓬勃发展期。对新公共管理主义过分强调效率优先而客观上忽视公平和公共利益问题的反思，逐步形成了新公共服务主义，突出公民权利、追求公共利益、协商合作与服务为先的价值理念，政府购买社会工作服务的方式出现了以合同外包为主的多种形式，运作机制也由指向性拨款向竞争性拨款迈进；1999年至今，服务为本的反思完善期。在经历政府购买规模持续扩张以后，受“第三条道路”理论的影响，西方发达国家开始对公共服务制度改革进行理性反思，不再单纯强调市场作用和竞争机制，而是综合运用计划和市场两种手段，增强政府提供优质社会公共服务的能力。与此同时，社会组织活跃程度日益增加，组织规模不断壮大，提供服务种类日益繁多。

经过30多年的实践，西方发达国家在政府购买服务中的主要做法：一是明确政府购买的领域。公共服务既包括为所有社会公众提供的发展性、高端性专业服务，也包括为老年人、残疾人、儿童、流浪人员、药物滥用人员、刑释解教人员、受灾人员等特殊、困难群体提供的预防性、补救性和基本性专业服务。从西方国家实践看，由于受公共财力所限，政府购买的重点首先是基本公共服务，然后逐步延伸到一般性的服务。目前，22个国家的调查显示，政府购买的服务主要集中在卫生、社会服务和教育辅导3个领域，其中基本社会工作公共服务占47%。二是培育政府购买的载体。在西方发达国家，已注册的慈善机构、非营利组织、协会、自助团体、社区团体以及社会企业等，都是政府购买服务的潜在提供者。但是政府同非营利组织的合作关系更为密切，调查显示，欧洲非营利组织收入中40%-70%来自公共财政资源，日本为45%，美国为31%。西方政府选择非营利组织主要基于功能互补、公益性强、责任明确、目标一致等四方面的考虑。三是规范政府购买的流程。通常来看，政府购买服务流程为，首先是明确需求，制定规划。政府在全面收集关于社会福利需求的信息和社会整体发展规划以及财政计划基础上，制定出具有可操作性的服务计划，按照福利需求的次序，确定好服务项目、服务质量和服务数量并制定相应的财政收支方案。其次是公开竞标、签订合同。政府向社会公布预算、价格、数量和与服务相关的各项质量指标，采取公开招标方式确定中标方并与其签订购买合同，对其进行考核与监督。购买岗位的情况在西方国家比较少见。第三是项目实施、监督管理。政府是项目监管的第一责任主体。在项目实施的整个过程中，政府既要直接监督社会工作服务全过程，还要引导社会公众尤其是服务对象对服务质量进行监督，通过社会监督确保合同约定的服务内容落到实处。第四是评估服务、后续跟进。合同结束时，政府部门邀请专家学者或专门的评估机构对服务项目进行评估。评估结束并不意味着服务结束，要制定后续计划，做好后续跟进工作。四是完善政府购买的方式。西方国家在长期的实践中，逐步形成了四种购买方式：一是合同承包，也称为竞争性招标或服务外包，政府确定某种公共服务数量与质量标准，然后向社会招标，中标的承包商与政府签订供给合同，并在合同许可范围内自由配置资源，按合同约定提供专业服务；二是公私合作，主要做法是以政府特许或其他形式吸引中标的组织参与提供社会工作服务并允许其有投资收益权；三是凭单制，政府向符合条件的服务对象签发消费凭单，通过在服务生产者中引入竞争机制，由服务对象选择服务生产者；四是补助制，政府通过现金补贴、税收优惠、低息或贴息贷款、免费提供服务场所与设施等方式，对社会工作服务生产者进行补助，以降低机构运营成本与服务产品价格，为服务对象提供更多、更经济的社会工作服务。

4 进一步推进政府购买服务工作的建议

实践表明，推动政府购买服务，离不开政府的强力主导和切实履职，也离不开社会力量的充分发育与广泛参与。政府购买服务的制度设计、政策落实和项目实施都依赖于一定的社会体制和运行机制，为进一步推进政府购买服务工作，具体建议如下：

（一）健全政府购买服务法律法规。政府购买服务不仅需要有持续的经济和政治支持，更需要健全的法律体系作保障，才能使政府购买服务落到实处。相对完善的法律法规体系，明确了各方应履行的责任，保障了参与各方的合法权利，为政府购买服务的顺利开展营造良好的法制环境。实际工作中，要进一步完善我国政府购买服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等制度规章。同时，要明确购买主体和承接主体职责，一方面，政府要做好有关法规、政策、规章、标准和规划的研究制订工作，履行好制度设计职责，购买监管职责和绩效评价职责；另一方面，政府购买服务的承接主体，要加强自身建设，健全内部规章制度，完善内部治理结构，提高专业人员素质，切实增强承接服务项目的能力。

（二）创新政府购买服务工作运行机制。包括3个方面：一是建立科学的预算及评估机制。严格财政资金支出标准和范围，同时引入绩效审核，分类别、分层次地评估不同服务所需的财政投入比例、规模和水平，以保证资金投入公平，免受社会质疑，实现产出效用最优化。二是建立第三方监督仲裁机制。委托第三方对政府购买服务承接主体的工作进行评估，第三方往往立场客观、声望较好，既有利于营造政府公平正义、为公众谋福利的良好社会形象，又有利于督促承接主体完善服务。三是适度建立公开竞争机制。公开竞争的方式有利于政府通过市场化手段维护服务对象的自主选择权，促使服务机构为吸引消费者而不断提升服务水平。同时，也有利于提升政府公信力。

（三）量力而为，突出公益，鼓励创新。从人民群众最基本、最紧迫、最急需的社会服务需求出发，设计、实施社会工作服务项目，以城乡困难和特殊群体为重点，逐步实现政府购买从需求评估、服务提供、监督管理到绩效评估等环节、范围与领域的有计划、有步骤地拓展。加强对政府购买服务的组织领导、政策支持、财政投入和监督管理，充分尊重市场主体地位，发挥市场机制在配置社会服务资源中的基础性作用，通过公开透明、竞争择优方式选择服务提供机构，引导服务提供机构按照公益导向原则组织实施社会工作服务项目。立足各地经济社会发展实际，充分借鉴国内外有益经验，创新政府购买服务体制机制，不断改进方式方法，切实加强绩效管理，提高服务质量和专业水平。

（四）充分发挥社会力量，为政府购买服务提供多元供给主体。市场组织、民间社会组织和社会企业都可以和政府形成不同形式的“伙伴关系”而成为公共服务供给主体。政府在购买服务过程中，供给主体间达成价值共识，建立互惠合作关系，取长补短，共同促进公共需求和公共利益的实现。政府与各类组织间通过制度创新保证有效合作，重点加强对合作激励、利益制衡、信息沟通、行政指导、服务委托、群众参与等方面的制度建设和制度创新，推进形成统一的、多层次的、多渠道的、社会化的公共服务体系。

（第一组成员：陈丽娟、王文虎、 李强、狄凯、谢秀芳、周国强，执笔人：陈丽娟）