公开招标占比超八成的隐忧与出路

公开招标占比超八成的隐忧与出路

■ 2011年欧洲国家采购方式统计显示，德国约43.7%的采购项目选择公开程序，而该数据在英国仅为19%。

■ 公开招标作为一种采购方式，已经走下了 “神坛”，在很多地方变成了形式主义的流程，甚至在个别领域，已经成为通过合法程序掩盖不法目的的遮羞布。

■ 我国政府采购程序属于过程导向型，而西方发达国家偏向结果导向，遵从物有所值理念，在大格局中执行采购。

■ 当效率、政策功能或采购人满意度成为政府采购需要解决的主要问题时，公开招标的地位一定会下降。

■ 西方发达国家选择采购方式的主要标准是两个，一是项目需求特点，即按需求是否可在采购前完整确定来区分；二是效率要求，即以效率要求来判断是否给予所有潜在的供应商平等参与权。

■ 本报记者 朱颖

《政府采购法》实施的10余年时间，不仅成就了政府采购规模的攀升，也确立了公开招标采购方式的绝对主导地位。政府采购数据统计结果显示，通过公开招标方式进行的政府采购规模占比已有2002年的48%上升为2012年的83.8%。公开招标为何占比如此之高？如此布局的采购方式是否合理？未来演变趋势又会如何？

公开招标为何占主导

作为一种公认的公开性最强的采购方式，公开招标在我国生来便确立了自身的主导地位。2003年实施的《政府采购法》第二十六条明确规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

“所谓的主要采购方式，是指它与其他方式的关系，不是并行，而是主导和辅助的关系。”在谈及该条款的立法初衷时，一位业内专家解释说，国际经验表明，公开招标与其他采购方式相比，无论是透明度上，还是程序上，都是最富有竞争力和规范的采购方式，也能最大限度地实现公开、公正、公平原则。该方式具有信息发布透明、选择范围广、竞争范围大、公开程度高等特点。所以，公开招标成为各国的主要采购方式。世界银行《贷款采购指南》也把公开招标作为最能充分实现资金的经济和效率要求的方式，要求借款国以此作为最基本的采购方式。因而《政府采购法》充分考虑了上述特点，将公开招标作为主要采购方式。 

《政府采购法》实施后，在以贯彻法、实施法为主要内容的政府采购实践中，提高公开招标比重也自然成了各地的工作重心之一。“我国政府采购制度倡导公平、公正、公开，理念核心在于控制采购成本并预防腐败，这主要是由于我国政府采购中的监督机制与业务运行机制并未完全分离，在采购方式的选择上更注重程序公开透明，因此更多鼓励采用公开招标方式。”某省政府采购中心主任解释道。

从实践来看，某业内人士告诉记者，决定公开招标规模占比的主要因素是数额标准，这个标准是决定是否采用公开招标方式的界线，而且是强制性的，即凡达到公开招标数额标准的采购项目，都必须采取公开招标方式。实践的结果是，公开招标不仅运用的范围非常广泛，囊括了工程、货物和服务的所有数额标准以上项目，而且数额标准相对较低，有些地区甚至五六十万元的小项目都被纳入了公开招标范畴。

有时，即使是一些达到公开招标标准但由于自身特性不适合公开招标的项目，监管部门从资金使用的安全性方面考虑，在审批采购方式时也更多倾向选择公开招标。

“当站在宏观的角度评价一项采购制度的时候，不能脱离制度实施的历史阶段和现实环境，也不能要求它面面俱到，而要看它是否有助于实现制度设计的基本目标。”国际关系学员公共市场与政府采购研究所副所长赵勇在采访中表示，就我国当前的市场环境而言，打击和预防腐败的形势依然严峻。因此，公开招标占比偏有其现实的理由。

公开的代价

作为法定的主要采购方式，公开招标的实际地位已经超越了“主要”二字，成为名副其实的绝对主导。2012年，公开招标规模占比已经高达83.8%。在专家眼里，这种主导优势越明显，公开招标的固有局限就越鲜明。

国际关系学院国际经济系专业教研室主任张澜涛分析说，由于公开招标的操作技术要求高会产生巨大投入，必然加大采购成本；且作业周期长，而在现代产品和生产技术更新换代日趋加快的形势下，很难控制调节好采购目标与市场变化的运行节奏，容易导致采购滞后；此外，公开招标需用文件和审批程序繁多复杂，易导致采购管理困难；且涉及社会范围宽泛、人事繁杂、程序繁复，特别是市场调研、专家库构建、供应商组织等等重大事项，必然会加大采购工作的难度。这一系列因素都会使我国的政府采购很难实现国际贸易通行的标准化。

“效率和公平是一对永恒的矛盾，是所有制度设计者都需要权衡的问题，公开往往会牺牲效率，并且对公众素质提出了更高要求，但‘公开’与‘竞争’并不能划等号。”赵勇认为，如今，公开招标作为一种采购方式，已经走下了 “神坛”，在很多地方变成了形式主义的流程，甚至在个别领域，已经成为通过合法程序掩盖不法目的的遮羞布。只要有市场经济就有采购，只要采购还是由人来完成，采购人、供应商、监管部门的博弈就还会继续。

“的确，采购就是一种博弈，即便是公开性最强的公开招标方式，供应商合谋、专家不专等种种状况放置在合法的采购程序中，也会导致不合理的采购结果。从实际工作中看，公开招标执行效果可能并不理想，一方面公开招标法定时间最快也要40多天，采购效率低的问题饱受诟病，另一方面，大量存在操纵公开招标的现象，不少采购结果也没有实现物有所值的目标。这说明，我们的公开招标制度设计与运用上出了问题。”另一位业内专家在采访中表示。

建立以需求为导向的多元采购方式

我国83.8%的公开招标规模占比，与其他国家相比，呈现出了巨大的差异。

在采购方式的选择上，欧洲国家呈现出了多元化趋势。据西班牙咨询企业协会AEC的一份调查显示，在公共采购中西班牙与法国最常使用公开程序，英国与丹麦则多采用类似于邀请招标的限制性程序，德国公共采购多偏好谈判程序。调查中对2011年欧洲国家采购方式的选择进行了统计，德国约43.7%的采购项目选择公开程序，而该数据在英国仅为19%。

“欧盟公共采购法律规定，缔约当局在公共项目购买中可自由选择采购方式，经验显示采购当局对某种采购方式的偏好多取决于竞争程度、采购成本与效率，选择方式时多参照项目的自身需求与特点。”荷兰特文特大学技术与管理学院教授Jan Telgen表示。

对比我国与西方国家在采购方式决策中的差别，中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎分析道：“我国政府采购程序属于过程导向型，因此在采购方式的选择上更注重公平、公正、公开，但过度强调过程，容易增加采购成本甚至降低采购效率；英国等国家在政府采购中偏向结果导向，遵从物有所值理念，在大格局中执行采购，多视角综合评价，能使采购不束缚于成本，决策也更科学。” 

那么，今后我国的政府采购方式运用又该怎样调整？赵勇表示，制度设计应当着眼于解决实践中最突出的问题。比如，当效率、政策功能或采购人满意度成为政府采购需要解决的主要问题时，公开招标的地位一定会下降。以美国联邦采购为例，在政府采购制度建设初期，将公开招标视为竞争性最强的一种采购方式。随着经济的发展、社会的进步、公众素质和采购人能力的提高，后来将竞争性谈判视为和公开招标具有同等竞争性的采购方式。 

实际上，从国外实践看，美国等发达国家的采购方式远比我国《政府采购法》规定的采购方式灵活多样。这些国家选择采购方式的主要标准是两个，一是项目需求特点，即按需求是否可在采购前完整确定来区分；二是效率要求，即以效率要求来判断是否给予所有潜在的供应商平等参与权。但无论哪种方式，都不影响物有所值目标实现，也很少带来腐败问题。专家表示，这些国家以需求管理而非程序为重心的管理理念值得我国借鉴。