新时期集采人需具备国际视野

新时期集采人需具备国际视野

■ 程庆柏

国际视野是指在国际化的今天，我们开展工作要具备国际眼光，能够站在全球或更广阔的角度上观察事物运行，遵循国际规则，并采取更具有针对性的举措进一步提高工作水平，从而使我们的工作更加有效。作为政府采购工作者，面对中国加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判步伐提速的现实情况，要注重培养国际视野，提升自身素质，以适应形势发展的需要，为中国政府采购工作的发展贡献力量。

准确认识中国政府采购与国际间的差距

中国于2007年12月向世界贸易组织（WTO）秘书处递交了加入GPA的申请和涵盖范围出价清单，正式启动了加入GPA的谈判进程。目前中国在门槛价、采购实体、采购范围和总备注上与GPA的通行标准相距较大，作为政府采购人，必须准确认识到两者之间的差距，做到知己知彼。

一是采购制度方面。在有关采购实践的许多具体内容上，我国《政府采购法》与GPA相比，存在着较大的差异。在适用主体方面，《政府采购法》规定还不够明晰，我国机构众多，性质各异，采购机构很容易规避政府采购制度；对客体的界定虽然简单明了，但不够全面，而且各级政府有相当大的自由裁量权，使《政府采购法》的涵盖范围不够清晰。在采购方式和程序方面，《政府采购法》过于简略，缺乏配套的具体规范，操作性不强，对采购行为的指导、规范和监督作用还不够强。例如，尽管原则上规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，但并没有在有关程序规范的规定中得到进一步细化，反而列出较多篇幅描述其他采购方式的程序；政府采购的法律解释和实施细则由各省级地方政府自行制定，客观上造成实际操作中标准、口径不一，从而伤害政府采购的权威性和统一性。

二是采购组织方面。政府采购是一项系统性、专业性很强的工作，为保证工作质量，必须由专门的机构和人员具体实施。从国际上看，很多国家都设有一个特定的机构专门从事政府采购工作，如美国的联邦政府采购政策管理办公室、法国的公共购买团体委员会、韩国的国家供应局、菲律宾的供应协调局等，同时设有审计部门、行政裁决部门、法庭等专门的监管和争端解决机构。除此之外，还有大批的中介机构和人员为供应商提供信息、咨询等中介服务。随着中国政府采购制度的建立和完善，政府采购监督管理人员和具体操作的从业人员不断增加。但总体看，不仅机构和人员数量远远不够，服务职能和运行效率也多有欠缺。尽管各类专职招标机构不断涌现，但多以组织项目招标为唯一或主要发展业务，而忽视了信息搜集和发布工作，更没有综合的信息咨询服务机构，这与国际上政府采购成熟国家之间存在不小的差距。

深刻把握加入GPA的机遇和挑战

加入GPA对于中国来说，既是机遇也是挑战。在面对中国企业、产品和服务进入国际市场的机会和渠道增多带来的机遇的同时，更要看到面临的挑战。我国加入GPA的历史进程不可避免，现阶段加入的步伐正逐步加快，深刻把握这个机遇，勇于面对这个挑战，也将成为中国政府采购人面临的历史使命。

一是中国政府采购市场面临调整。虽然近年来中国政府采购规模有所扩大，采购范围不断扩展，但总体而言，国内采购市场还不够成熟，难以满足采购市场开放的需要，还存在采购范围偏小、采购结构偏于单一、采购体制不够透明、监管机构和操作机构协同效率较低、各地发展不平衡等问题。加入GPA后，政府采购的市场规模、市场结构、市场参与者都将发生变化，国内企业和产品将在本土市场直面国际竞争，随着竞争加剧，这些问题将愈加明显。政府采购市场的规模和结构的变化，需要政府采购主体和国内供应商尽快适应，包括对新规则、新市场、新对手或伙伴的重新适应。

二是中国某些产业将受到冲击。国内软件、汽车等政府采购的重点商品和服务，产业基础薄弱，企业管理水平不高，技术创新能力不足，缺乏国际竞争经验，总体竞争力较低。政府采购市场开放后，这些在政府采购中长期处于保护之下的产业将受到强烈冲击，在国际竞争中处于劣势。

三是中国企业投竞标能力受到挑战。GPA规定，除所规定的特定条件外，限额以上的政府采购应采用公开招标程序。在公开招标程序中，竞争将成为涉及商品和服务的质量、技术、服务、价格等全方位的竞争，这对企业的投标能力也是巨大的挑战。数据反映，外国产品在GPA所有成员政府采购市场的中标比例的加权平均数只有11%。反观中国，外国产品在中国政府采购市场的实际中标率大大高于这一平均中标率，高达78.5%，某些行业更高达100%；合资企业的中标率为19.2%；中标率最低的是本国公司，只有2.3%，某些行业低至零，中标的外国厂商绝大部分来自美国、日本和欧盟。这固然与中国产品在性能、技术含量等方面的竞争力相对薄弱有关，但也与中国企业投标竞标能力不足有很大关系。

积极采取措施应对政府采购市场开放

面对政府采购市场开放的形势，采购人必须从思想上对形势变化有清醒认识，积极准备，未雨绸缪，在法制建设、服务体系建设、市场环境建设以及能力建设等方面加大力度，采取相应措施。

一要进一步完善法规制度建设。完善政府采购法规是政府采购市场开放的制度基础。在市场开放度方面，要对目前实施的政府采购法规进行修改完善，对现行的政府采购法规中与GPA相冲突的、不符合其基本原则的规定进行修改，加强开放条件下政府采购的相关立法。在适度保护方面，要构建合法的贸易壁垒，充分利用GPA规定的发展中国家特殊和差别待遇等有关条款，设置允许的保护规则，保护本国产业，特别要注重对中小企业的保护。

二要进一步完善政府采购组织体系建设。首先要加强政府采购机构的队伍建设，设置足够的专业技术岗位，配备专业技术人员，加强业务知识培训，特别是要掌握GPA相关规则，以适应政府采购市场开放后的新形势。其次要加强政府采购监督和争端解决机构的建设，设立专门的、与政府采购活动无利害关系的独立机构处理申诉，以保证监督和争端解决的严肃性和公正性。最后是加强政府采购中介组织的建设，提供专业的信息咨询服务，为中国企业积极参与外国政府采购活动提供有力的、有效的支持。

三要进一步完善市场环境建设。建立规范有序、统一开放的市场环境，创造竞争公平、依法行政、市场有序、社会和谐的良好市场氛围以适应加入GPA后的变化。尤其要对国内市场进行整合、统一，制定统一的采购制度，为建立统一的全国性市场奠定制度基础；统一机构设置，为规范全国市场奠定组织基础；提高各级地方政府的采购限额标准，并逐渐统一。

四要进一步加强企业能力建设。从总体利弊得失看，加入GPA对中国有积极的影响，但要把理论收益转化为实际收益，还需要在企业层面做好多方面的工作。要针对不同产业面临的形势变化差异，认真研究分析，对不同产业设置不同的保护机制，给予有针对性的扶持或鼓励措施。要加强信息服务和培训，设立专门机构为企业提供有关培训，帮助企业加深对政府采购的理解，了解国际政府采购市场的制度、惯例、程序和做法。同时，要对供应商给予必要的指导，对相关人员进行技术培训和业务辅导，提高企业投标竞标技巧，提高中标率。要健全相应的激励机制，鼓励那些具有竞争优势的产品和服务，积极进入国际政府采购市场。采取金融信贷、国外保险和担保制度等政策手段，调动企业参与国际政府采购竞争的原动力和积极性。（作者系全国人大机关采购中心主任）