集采机构内控专题系列报道机构设置篇（2）

集采机构内控专题系列报道机构设置篇（2）
■本报记者吴敏
在集采机构内部机构设置模式中，按货物、工程和服务项目性质不同分设不同部门的模式（简称“分类式模式”）是一种曾经风光无限的“老模式”。政府采购改革初期，大部分集采机构都实行了这种模式。然而，随着集采机构内部改革的深入，这一模式不断遭遇来自分段式模式的挑战。“老模式”何去何从，成为一些集采机构不得不思考的问题。
分类式模式“版图”缩减
分类式模式一般是将内部业务部门的职责范围按项目类别进行划分，每个业务处室负责该类项目从受理委托到项目完结的所有采购活动。如中央国家机关政府采购中心的处室分工是，采购一处主要负责IT类电子产品的采购，采购二处主要负责汽车、货物以及服务的采购，采购三处主要负责工程类的采购。
在政府采购改革初期，分类式模式是许多集采机构的不二之选。职责清晰，操作便捷、效率较高，构成了这一模式的典型特点。
但随着政府采购的不断发展，围绕集采机构的理论研究视野日益开阔，一些集采机构在内部机构设置上进行了有针对性的改革。新疆维吾尔自治区政府采购中心、宁夏回族自治区政府采购中心、江苏省政府采购中心等一批集采机构都把内部业务流程模式调整为了分段式。陕西省政府采购中心则按照项目预算归口划分内部部门。
在新模式的冲击下，分类式模式犹如“沙海明珠”月牙泉一般慢慢缩减着自己的“版图”。
内部制衡乏力
“老模式”为什么会被部分集采机构“抛弃”？记者在采访中了解到，其主要原因在于分类式模式在集采机构内控方面的“乏力”。
曾经按照“老模式”进行分类的集采机构在采购项目的操作过程中都发现了这种模式的不足。在这种模式下，某个部门负责的采购项目，从发布信息、编制标书，到组织招标、评标，再到合同签订、验收货物等整个采购流程基本上都是由一个人来完成。
上海金融学院财政系主任章辉认为，这种“一竿子插到底”的操作模式，有利于采购活动的专业化，也能避免不同部门之间因衔接而发生类似职责不清、采购时间过长等问题。但实行该模式需要更多的人员配备，会增加集中采购的执行成本，同时，有可能不利于部门之间的相互制约。
在实践中，分类式模式还有另外的不足。陕西省政府采购中心主任李健表示，该中心以前也是按照项目类别设置科室的，但是，经办人如果只负责货物类的采购工作，轮岗的时候可能就无法胜任工程类或者服务类的采购工作。此外，货物的采购量往往较大，而服务和工程类的采购量相对较少，因此也存在工作量不均的问题。
正是“老模式”的这些不足，使集采机构萌生了转变的念头。
“老模式”的新趋向
集采机构在对分类式模式改革的过程中，大体出现了2种选择。一种选择是彻底摒弃原有模式而采取新模式。而另一种选择是对“老模式”进行改良。
以国采中心为例，2010年该中心专门设置了一个采购监管处，监管处的工作人员会对采购项目进行监督，从而增强对内部业务的监控。
另外，吉林省政府采购中心的模式设置也具有鲜明的改良特征。该中心在按照项目类别划分内部业务机构的基础上，在每个业务处都分别设立综合科和采购科，综合科负责文件编制，采购科负责组织开标评标，从而保证了相互制约。
类似的调整和改良，使各部门运转更加优化，弥补了内部制衡不足的问题，让“老模式”焕发出了新的活力。
记者在采访过程中还发现了一个有趣的情况。宁夏回族自治区政府采购中心最初是按照类别来设置部门采购科室的，后来为了实现内部制衡改为了分段式模式，运转了一段时间后发现，分段式模式实施的效果并不理想。处于采购后一阶段的项目经办人往往不了解前一阶段的经办情况，需要重新去了解，既费时，又耗力，于是该中心又希望能改回原来的按照类别划分科室的“老模式”。
江苏省政府采购中心主任顾岳良评价说：“不能说现行哪种机构设置模式一定是最合理的，因为未来的实践肯定会产生更好的模式，这种模式应该既有利于动态的风险控制又有利于更专业地进行工作。”

一家之言
分类式模式的出路在于改良
从企业管理学的视角看，分类式模式类似于事业部制结构（也称分部制结构）。这种模式的最大特点是“集中政策，各自经营”，各部门独揽各自的业务，部门间“老死不相往来”。
实行分类式模式，从项目前期准备到中期组织招评标，再到后期履约验收，往往由一人或部门内的几个人负责到底。在缺乏有效监督的情况下，这种模式有可能会增大项目经办人与供应商之间“合谋”的几率和风险。过去，某政府采购中心发生的工作人员受贿案，就是一个例证。因为这种劣势，分类式模式饱受质疑，甚至被有些人“一棍子打死”，评价为完全“劣”的模式。
然而，分类式真的就“垂垂老矣”了吗？回答这样的问题，显然不能过于武断。
从理论上讲，没有绝对“好”的模式，同样也没有绝对“劣”的模式。就分类式模式而言，人们往往容易看到它鲜明的劣势，却忽略了它的闪光点，比如高效、畅通、专业。而且，对于项目较多、业务量较大、涉及采购单位较繁杂的采购机构，采用分段式模式往往会让集采机构应接不暇，这时分类式模式更能凸显自身的适应性。若不是如此，也就不会出现个别集采机构在实行了分段式模式后又想改回分类式模式的现象。
相对于不断变化的实践，每一种模式都是“过去时”，也都可以通过自身的改良成为“现在时”和“未来时”。因此，分类式模式的下一站不一定非得是分段式，完全可以通过改良来补齐自己的短板。
在实践中，有些集采机构设立内部独立的监督部门，介入采购业务流程，从而实现对采购活动的有效控制；有些集采机构则在每个业务部门下再进行职责的细分，增强了制衡。这些探索证明，实现有效改良后的分类式模式可以扬长避短，焕发青春。（易舟）

黑龙江省政府采购中心强化标前审核标后监督
■本报记者赵环宇通讯员徐强
黑龙江省政府采购中心（以下简称“中心”）的机构设置与业务流程实行一岗双责、集体研究、互相制约，不仅强化了内部制衡机制，又符合规范权力运行的要求，有效推进了反腐倡廉工作。从目前的运行情况看，该模式程序合理，审批严格，操作规范，决策科学。
根据政府采购的业务范围（包括货物、工程和服务），遵循科学设定政府采购流程的原则，中心采取“总—分—总”的机构设置，内设六处一室，即办公室、技术审核处、货物采购处、工程采购处、服务采购处、药品采购处和合同监督处。
办公室主要负责除政府采购业务之外的全部工作，包括政务、财务、人事、纪检、党务、后勤及政府采购档案管理等项工作。
技术审核是政府采购的前端环节，负责对采购文件的审核，包括复核采购文件、发布信息、受理供应商报名、研究与制定中心内部业务操作程序及办法、考核采购计划执行效能及开标前的同步监督工作。
货物采购处、工程采购处和服务采购处按照各自承担的采购品目组织实施采购活动。
合同监督处负责对政府采购的末端环节主要是合同的执行情况进行监督，包括合同的履约验收、开标后政府采购项目执行过程的同步监督和目标考核、处理供应商质疑等项工作。
药品器械是根据国家要求，新增加的政府采购业务品种，因其招标工作量大，招标程序有其行业特殊性，因而成立专门的药品器械处承担此项工作。
在业务流程上，中心严格按照政府采购计划办理，各环节的核准和签字按权限执行，即采购预算在100万元以下的采购项目，由处长核准签字；采购预算在100万元以上（含100万元）500万元以下的采购项目，由分管处处务会集体研究签署意见后报分管主任审批；采购预算在500万元以上（含500万元）的采购项目，经分管处处务会集体研究签署意见并报分管主任审核后呈报主任签批。
中心目前的这种按采购目录分类来划分业务范围的做法，虽然从专业划分上更能发挥业务优势，但由于各类采购项目的不均衡性，货物类采购项目规模大、项目多，而工程和服务类采购项目规模小、项目少，致使各业务处采购业务量极不均衡。
对于这些实践中存在的问题，中心有关负责人表示，下一步中心拟根据项目经办人的工作量及工作完成情况，打破各处的业务范围，合理分配采购计划，拓宽项目经办人员的业务领域，为定期轮岗、培养和锻炼项目经办人，提高招标业务技能奠定基础。

链接
黑龙江省政府采购中心业务流程
中心主任或分管主任将采购计划分给项目经办人→项目经办人负责编制采购文件和采购公告→处长或经处务会研究审定采购文件→技术审核处复核业务处转来的采购文件→分管主任审定采购文件→技术审核处将经分管主任或主任审定的采购文件和采购公告上网发布→项目经办人组织标前答疑（现场踏勘）→项目经办人提出聘请专家的领域和数量按程序报采购办→项目经办人做开标前的准备并组织开标、评标，确定中标（成交）结果→中标（成交）结果等招标评标的相关材料报分管主任或主任审定→技术审核处发布中标（成交）公告→项目经办人核对政府采购合同→合同监督处或采购人组织合同的验收→项目经办人对验收合格的采购项目办理资金结算→项目经办人按政府采购档案目录整理档案并移交办公室统一归档。

“分类式”的改良
国采中心单设监督处室加强内部制衡
■本报记者袁瑞娟
中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”）以规范政府采购行为为目的，制定集中采购操作规程，建章建制，强化内部监督制约，实施科学化管理，不断推动集中采购机构的内控机制建设，建立起一整套的内控模式。
单设内部监督处室
为进一步加强内部制衡，实现采购工作的规范管理和高效运作，国采中心于2010年7月1日增设采购监管处。目前，中心内设办公室、综合业务处、采购监管处、采购一处、采购二处、采购三处和信息服务处。
办公室负责中心内部的文秘、人事、安全、保密、行政事务和政府采购档案管理；负责中心的财政资金、委托代理采购资金、投标保证金的核算和管理；负责集中采购业务人员的培训；负责宣传工作；负责对外交流与合作的有关事宜；承担中心党委的日常工作；负责接受供应商的质疑受理工作。
综合业务处负责拟定中央国家机关政府集中采购目录实施方案；负责收集汇总各单位集中采购计划；负责拟定内部操作规程和采购文件范本；承担质疑事项的处理、采购信息统计分析和报告工作；承担政府采购相关政策理论问题的调查研究。
采购一处负责信息产品的集中采购工作，主要包括计算机、服务器、扫描仪、投影仪、摄影摄像器材、程控交换机、打印机、网络设备、复印机、传真机、印刷设备、计算机通用软件、计算机信息系统工程等。
采购二处负责办公用品和办公设备的集中采购工作，主要包括汽车、单体空调、办公家具、变配电设备等；负责服务项目的集中采购和日常管理工作，主要包括汽车维修、汽车加油、汽车保险、印刷、会议服务等。
采购三处负责房屋修缮、装修等工程项目的集中采购工作；负责电梯、锅炉、中央空调、建筑材料等工程相关配套设施、设备的集中采购工作。
信息服务处负责对采购中心业务需求进行调查、分析，提出信息化建设实施方案并组织实施；负责政府集中采购信息管理系统的维护；负责政府集中采购信息管理系统的技术支持和系统用户的培训、服务工作；负责政府集中采购统计分析和信息发布工作,负责政府采购中心网站的建设、管理、信息更新与日常维护工作；负责为集中采购供需双方提供网上采购服务等。
“采购监管处主要负责采购文件及评审结果的复核，采购信息的发布，评审专家的抽取和评价，采购人库、供应商库和商品信息库的管理等。同时，为配合业务处做好采购工作，采购监管处还参与对协议供货、定点采购和网上竞价项目的评估与审核。这些工作对采购监管处的综合要求高，对我们来说也是个新挑战。”国采中心采购监管处有关负责人深有感触地表示。
加强内部制度规范
国采中心一直注重加强内部的制度建设，不断总结采购工作的实践经验，根据业务发展需要及时修改和完善已有的规章制度。通过制度化和技术化手段，统一信息公告文本、建立评审机制与内部监督机制等，保证依法开展采购活动。
一是进一步完善了内部管理制度，制定和修订了《中央国家机关政府集中采购工作规程》、《关于进一步加强保密工作的通知》、《关于进一步明确业务接待室工作流程的通知》、《中央国家机关政府集中采购网上竞价操作规程》等制度办法。进一步坚持并完善了项目委托统一受理、采购项目分级审批、采购项目市场调查、采购需求公开征求供应商意见、采购文件集体讨论、采购文件复核、项目论证和废标情况报告等制度。
二是完成了各类采购文件范本制定的基础性工作，制定了《信息公告范本》和《工程类招标公告范本》，拟定了《网上竞价信息公告范本》，起草了《中央国家机关政府集中采购委托代理协议》，发布了多期《采购业务指南》。
三是初步建立实施了目标管理责任制，对各处室和所有工作人员的工作情况进行绩效评估。在目标管理中融入了全面质量管理的理念，从廉政、管理、效益、效率、服务和工作6个方面提出了具体的工作质量要求和目标，增强了目标管理的可执行性。

吉林省政府采购中心坚持“小循环”保证“四分离”
■本报记者赵环宇通讯员李国庆
吉林省政府采购中心（以下简称“中心”）在机构设置与业务流程上尽管秉承了大多数集采机构采取的按目录设置机构的做法，但其采取的“小循环”模式使集采机构内控效果更加显著。
中心现设有货物采购处、工程采购处、服务采购处、信息处及办公室。办公室负责日常事务性工作，信息处负责中心信息化建设、专家和监督员抽取、供应商库建设和管理。采购活动的授权、签发、执行和记录在网上和纸面上同时进行，同时存档。
中心目前采取所谓的“小循环”工作机制，即3个业务处都分别设立综合科和采购科，综合科负责文件编制，采购科负责组织开标评标。这一机制保证了中心坚持内部相互制约的制度，即4个分离原则：一是实行业务交叉原则。各业务处和人员经办采购业务类别不固定、前后采购任务交叉分派。二是实行职能分离原则。中心处级以上领导与具体评标组织工作分离，组织评标人员与编制标书、参与抽取评标专家、合同审核人员职责分离。三是采购中心与评标委员会分离。四是中心与合同履行和验收工作分离，形成相互制约的工作机制。
这种机制有效地防止了工作分配上的苦乐不均，实现了内部监督和制约。存在的问题是，因为人员对政策的掌握理解不同，在执行制度的过程中，有时存在标准不一致的现象。中心将制定更加严格的、可操作性强的规章制度，加强人员的培训，做到标准一致，方法一致。
中心在业务上实行分管主任分工负责制。各处室之间互相独立、互不干扰。综合科负责接收从办公室秘书科下达的采购任务，联系采购人制作采购文件，经采购人审核会签后发布。采购科接收采购文件后组织标前准备、组织开评标，拟定合同。履约验收和资金支付由采购人负责办理。