政府采购政策倾斜应设底线

扶持中小企业发展系列谈（2）

政府采购政策倾斜应设底线

■ 薛颖

基于维持政治力量均衡和促进经济效率的双重考虑，美国传统上一直都对中小企业的发展给予鼓励和支持。1890年美国第一部反垄断法《谢尔曼法》的出台就是为了保护小企业免受大企业的挤压。尽管如此，作为二战的后遗症，垄断势力仍然极度膨胀，中小企业处境艰难。为此，在艾森豪威尔总统的提议下美国政府于1953年出台了《小企业法》作为扶持中小企业的制度基础以保护竞争。这部法律强调，完全而平等的竞争是美国私有企业制度的核心，不受禁锢的竞争是实现经济目标的根本。同时，该法律还指明了提升个人创新的社会目标和通过保留并扩大竞争强化国家安全的国防目标。为了实现这些目标，《小企业法》在政府采购方面创立了两个彼此相关的原则：一是最大化可操作机会原则，也就是通过设置合理的辅助程序来帮助中小企业获得政府采购项目，如分包计划，公布政府采购信息，向中小企业宣讲有关政府采购的法律、法规，拆解大型采购合同，为中小企业保留份额等。二是合理比例原则，即通过分配措施（如由国会、总统、联邦采购机构或小企业管理局制定的中小企业承包或分包目标）或报告义务（如年度小企业参与政府采购记分卡）来保障中小企业获得政府采购项目的合理份额。

尽管美国一再强调对中小企业的保护，但现时的美国已经认识到效率才是主要的经济目标，而竞争是实现效率的方式之一。况且，在美国这个讲求多元利益平衡的国度里，中小企业的利益只是无数利益中的一极，虽然可能是强大的一极。因此，美国在政府采购中对中小企业的上述优惠措施并不是无底线的。比如，美国第一部明确反捆绑采购的立法是1997年的《小企业再授权法》，该法律要求联邦机构在政府采购中应避免实施无法节省5%-10%成本的采购捆绑措施。也就是说，当中小企业保护遭遇经济效率时，前者并非无条件占先，能够促进经济效率的竞争仍然受到鼓励。

另外一个例子是，联邦采购政策办公室在1984年制定要求，将大部分10万美元左右的政府采购保留给中小企业，但前提是充分竞争下的合理市场价格。

需要补充的是，虽然美国对中小企业参与政府采购给与较大政策倾斜，但美国的反垄断体系在很大程度上保障了公平竞争。美国的《反垄断法》中并没有仅针对中小企业的特别豁免条款。相反，美国的反垄断执法机构和法院在很大程度上奉行自由竞争的理念，对政府哪怕以扶持中小企业为名的干预市场行为都十分谨慎。

从美国的经验来看，对中小企业的政策倾斜和公平竞争原则都是一个健康社会不可或缺的价值追求，而其中公平竞争更为基础，因为，它是市场经济的根本。而且为了克服市场失灵，在政府采购中对中小企业进行的政策倾斜还可以采取不直接干预竞争的其他方式，如提供投标特别培训、拆解大型采购合同、向中小企业宣讲相关法律、提供信用担保等等。即使采取份额保留方式，也要在公平市场竞争前提下进行。总之，对中小企业的政策倾斜本质是为了弥补中小企业的先天不足，但并不是为了将大企业置于竞争劣势。（作者系美国伊利诺伊大学法学博士）