区域联合采购需解决哪些问题

编者按： 财政部《2013 年政府采购工作要点》提出，强化集中采购管理，倡导开展区域联合采购。这种被倡导的采购模式具有怎样的特点？需要解决哪些问题？本报特刊发有关文章。

区域联合采购需解决哪些问题

■ 宋军

随着政府采购制度改革的不断深入，各地积极探索政府采购管理的新模式，采用区域联合采购的方式，以解决政府采购活动中存在的“效率低、价格贵”等问题。区域联合采购虽然有许多优势，但也存在一些缺陷，因此，必须综合考虑，合理使用，最大限度地发挥区域联合采购的优势。

区域联合采购的定位

所谓区域联合采购，是指若干个采购实体实行区域联合集中采购，使不同行政地区、不同行业的零散采购项目集合起来，形成大规模采购，以此来提高规模经济效益和降低采购成本的行为。区域联合采购的核心是预算管理、区域统一、信息互通、资源共享。

区域联合采购主要有两种模式：

一是纵向间的区域联合采购。纵向间的区域联合采购是以行政关系为纽带，采取省市县联合或者是行业内的垂直管理单位的联合采购，主要解决有些地方市场发育不完善、县（区）或镇没有集中采购机构的问题。

二是横向间的区域联合采购。横向间的区域联合采购是以市场为导向，按经济功能区域划分，打破行政管理格局，发挥市场优势，采取省与省、市与市、县与县之间的区域联合采购。

在政府采购活动中，并非所有项目都可以实行区域联合采购，只有货物和服务中通用类的项目以及工程中小型的同类型采购项目可以采取区域联合采购。货物类通用采购项目主要为办公自动化设备、办公家具、办公用低值消耗品、公务用车采购等；服务类通用采购项目主要为会议服务、车辆保养及保险、公务资料印刷、物业管理服务等；工程类通用采购项目主要为农发改选项目、农村饮水工程、城市绿化项目等。

利弊分析

区域联合采购的优点主要有：一是弥补市场不足的缺陷。由于有些地方的市场发育不完善，有些行业的供应商较少，达不到《政府采购法》所规定的法定数量，使政府采购活动无法开展，而采取区域联合采取的管理模式，可以有选择地确定在一些市场经济发达的地方开展政府采购活动，从而弥补少数地区市场发育不足的缺陷。二是区域联合采购可以统一采购项目标准，避免相互攀比，较好地解决超标准采购问题。三是采购规模大，能吸引更多的供应商参与竞争，采购人可以采购到价廉物美的商品和服务。四是可以节约采购操作成本。区域联合采购将零星同类型的采购项目集合到一起，进行一次性采购，可以节约采购操作成本。五是政府可以通过区域联合采购向社会发出一定的信息，反映政府支持什么、反对什么，引导全社会科学消费。

区域联合采购缺点主要有：一是不能满足多样性需求，采购手续复杂，主导部门或采购人协调起来比较困难。二是采购周期较长，不能满足急需。三是容易产生联合垄断，对中小企业不利。

实施区域联合采购的先决条件

实行区域联合采购虽然利大于弊，但在实际操作中必须有一定的先决条件，不然将达不到应有的效果。

一是规范政府采购预算编制。政府采购预算是政府采购的基础性工作。实行区域联合采购必须以科学、规范、精细的政府采购预算作保证，没有政府采购预算或政府采购预算不精细，就无法将分散在采购人中零星的政府采购项目集合起来实行区域联合采购。

二是完善政府采购管理制度。实行区域联合采购，必须有完善的政府采购制度作保障。区域联合采购涉及政府采购工作的方方面面，没有完善的政府采购管理制度，仅靠人来管理是不够的。因此，必须制定区域联合采购的相关管理制度，主要包括：区域联合采购的管理模式、联合形式、采购方式、组织主体、组织时间要求、各个环节和节点的责任人与职责、供应商确定的方式、验收的主体与责任、采购资金支付的时间要求、行政救济的责任、对供应商的评价等管理与操作制度和规定。

三是明确联合采购监管职责。区域联合采购涉及跨越行政管理权问题，采购人不是同一行政管辖权下的被监管对象，采购代理机构与采购人的代理关系也不对等、不明确，因此需要明确区域联合采购的监管职责，从而保证联合采购活动的规范运作。笔者认为，可以确定以下监管原则：区域纵向联合采购活动以行政管理权限为依据确定，由行政级别最高的采购人的监管部门的监管为主；区域横向联合采购活动以采购活动中采购项目预算资金最多的采购人的监管部门的监管为主。

四是建立联合采购协调机制。区域联合采购的推进，最关键的是建立协调机制，保证区域联合采购的顺利进行。区域联合采购打破了行政管理权的格局，因此需要一个专门的机构协调在区域联合采购活动中出现的问题。在区域联合采购中需要协调的问题主要有：由谁主持组织采购活动、由谁委托代理机构采购、由谁代表采购人确定中标供应商、质疑投诉由谁受理与处理、如何验收、委托代理费的分摊、售后服务的管理与协调等。一旦建立较为固定的区域联合采购机制，必须成立区域联合采购领导小组，定期召开联席会议，制定和出台相关管理办法，研究和解决区域联合采购存在的问题，协调各方利益与关系，推动区域联合采购顺利实施。

应解决的问题

一是区域联合采购与支持中小企业、分包采购的矛盾问题。区域联合采购是一种打包采购形式，目的是为了产生规模效益，但这种打包联合采购使小项目变成了大项目，也就引起了大供应商的兴趣，被大供应商拿到合同的机遇较大，这与我国政府采购支持中小企业发展的政策有矛盾。因此，在区域联合采购中应注意把握一个度，要按法律要求将一定比例的政府采购合同授予中小企业，同时出台中小企业参与联合采购的优惠政策。

二是采购时效问题。本来人们就对政府采购效率问题较为不满，一旦推行区域联合采购，将多个采购人的采购需求整合到一起，更需要时间协调，更难满足及时性需要。因此，必须解决好区域联合采购的时效问题。为此，就需要做好区域联合采购的预算和计划问题，并把握好区域联合采购中每一个环节的时间节点，将区域联合采购的采购时间压到最低点。

三是操作成本费用问题。政府采购活动必然发生操作成本，而区域联合采购就存在一个操作成本分摊的问题，也就是委托代理采购的费用由谁承担的问题。特别是横向间的联合采购成本分摊不好操作。因此，必须有一个统一的管理办法，比较利于计算的办法就是按采购项目的合同金额的比例分别承担费用。同时，还有一个采购资金的支付方式问题，由于联合采购的特殊性，它的资金支付方式是采用集中支付还是分散支付也应该视情况而定。若是纵向采购，各采购人则应将采购资金集中到最高一级的政府采购监管部门，再统一支付给中标供应商；若是横向采购，则应分散支付，由采购人按合同规定的时间，各自将款项直接支付给中标供应商。

四是中标供应商的决定权问题。非联合采购项目一般是由采购人按照评标委员会推荐的中标供应商候选排名顺序确定供应商，而联合采购存在一个供应商对本地经济的影响和售后服务问题，特别是对于大合同，所以，由谁决定中标供应商存在利益之争，必须制定出台相应的管理办法。

五是监督与救济机制的协调问题。组织区域联合采购活动，必须用制度来规定监管管理和行政救济的问题。应该规定，采购活动的采购代理机构的所在地的政府采购监管部门主要负责对该项采购活动的监督责任，同时，也负责该项目的政府采购的投诉处理。因此，这就需要建立协调机制，特别是上一级的政府采购监管部门要定期召开协调会。

（作者单位：湖北省荆门市政府采购办公室）