集采机构内控专题系列报道之机构设置篇（1）

政府采购改革实施十几年来，作为政府采购主渠道的集采机构充分发挥组织功能优势，不断完善内部机构和内部机制建设，有力地推动了政府采购公开、公平、公正运行。但随着采购业务的不断扩大，部分集采机构存在的一些问题也日益显现，甚至还发生过某市政府采购中心一位主任科员因受贿获刑11年的个别案例。

在改革不断推向深入的形势下，集采机构强化内部控制显得更为重要。现代内控制度在政府采购组织实施过程中的实践也证明，得控则顺，无控则乱，不控则败。因此，如何炼就钢筋铁骨，做到百毒不侵，实现规范和效率的双重目标，是集采机构自身发展的一项重要课题。即日起，本报从机构设置、运作机制、资金管理、人员管理和队伍建设等方面对集采机构内控问题进行专题报道。本期刊出机构设置篇（1）。——开栏的话

分段操作实现了内部制衡，也意味着采购链条拉长，效率问题随之摆上桌面—

一体两面的分段式机构设置模式

■ 本报记者 赵辉

将现代内控制度引入政府采购组织实施过程，并非一种理论的探讨。集中采购机构过往的实践和探索，都有意或无意地体现了重视内控的理念，这在内部机构和组织流程的设计上体现得尤为鲜明。什么样的组织结构和业务流程最能实现规范与效率的双重目标？尽管业内人士并没有形成共识，但从近年来许多省市改革动向来看，越来越多的集中采购机构把答案投给了分段式模式。可这种模式真能实现规范与效率的双重目标吗？

分段牵制，相互制衡

从2010年4月开始，南宁市政府集中采购中心进行了内设机构调整，从政府采购项目的一人或一个部门负责到底转向了由多个科室分段操作的模式。此后，西安市政府采购中心也改变了原来按政府采购项目招标流程操作的一人负责制，而改用分段负责制，将招标文件制作和招标投标事宜一分为二，成立标书制作组和开标组，负责项目招标中这两个重要的采购流程。

据记者了解，近年来，不少省市的政府集中采购机构都在内部机构设置上进行了改革，方向也大多是转向分段式模式。这种模式基本是依据采购流程来设置内部机构，主要框架是将项目受理、政府采购文件编制、开评标活动组织、项目履约管理等标前、标中、标后工作置于不同职能部门，实行分段负责制，从而在集中采购机构内部形成一种相互制衡和监督的内控机制。目前，辽宁省政府采购中心、河北省省级政府采购中心、湖南省省直机关政府采购中心等许多省级集采机构都是实行的此种模式。

比如，河北省省级政府采购中心在中心内部设立综合信息部、采购一部、采购二部和监督部，分别负责采购项目受理、采购文件编制、评标活动组织和签订采购合同及履约4个阶段的具体工作。河北省省级政府采购中心主任辛培堂表示，分段“链条式”管理将每一个政府采购项目细化为采购项目受理、采购文件编制、评标活动组织和签订采购合同及履约4段，明确了各段的职责分工。以事定岗，做到了分工明晰；以岗定人，确保了责任到人。这种管理模式使得各部门间互相监督，互相制约，不给商业贿赂行为的发生留下空间。

沈阳市政府采购中心于2005年提出了分段式模式的理念。中心相关工作人员告诉记者，采用分段式主要是从内部制衡、互相监督这个角度考虑，使得程序性更加严谨。中心在“四段式”外又增加了一个独立的监察处，对整个政府采购业务的每个环节实时监察，监察室在对外业务上负责处理政府采购的质疑投诉事项，对内也进行检查考核，加强了重点监控，从而提高了队伍的安全性。

分段式催生“多面手”

“互相牵制，互相制衡，利于内部管理。”大多数采用分段式模式的集采机构负责人都对分段式模式给予了这种肯定。但这种被叫好的模式也对集采机构的工作提出了更多的要求。

“由于实行分段负责制，每名工作人员需要熟悉采购项目每一环节，随着政府采购规模的逐年增大，对中心工作人员的综合素质提出了更高要求。”某省级集中采购机构的有关负责人告诉记者，原来一名工作人员可能只熟悉某一类政府采购项目就可以了，但采用分段式后，要求每名工作人员都必须熟悉各类政府采购项目的具体运作流程，成为政府采购“多面手”。

内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌进一步分析说，专门制作招标文件的工作人员虽然接触的领域很多，比如IT、家具、电梯等项目，但经常接触和反复制作标书也会形成一种规范，使得标书的制作更加标准化。

衔接不畅制约了效率？

“对于采购项目复杂程度较高，采购量较大的集采机构，分段式的效果更显著，而对于采购项目较为单一，采购量较小的机构，这种方式有时反而显得效率不高。”宁夏回族自治区政府采购中心相关负责人认为，分段式模式不一定适合所有的集采机构。

在业内人士看来，分段式模式有一个“软肋”：各部门之间虽然能形成相互制约的机制，但各部门相互分离、各司其职容易在业务环节过渡阶段出现管理的“真空地带”。“分段式模式对于工作效率的影响主要体现在工作的衔接上，采购人可能需要跟多个人、多个处室打交道。如果工作衔接不畅，就会降低工作效率。”刘恒斌分析说。

如何组织衔接不同阶段的工作？各地尝试和探索了不同的做法。河北省省级政府采购中心在采购文件的编制方面实施了“四稿定稿制”，把采购一部和采购二部紧密联系起来。采购一部负责采购文件前三稿的编制，采购二部负责采购文件第四稿的编制和政府采购项目开标、评标的组织工作。从2007年以来，湖南省省直机关政府采购中心研发了政府采购业务操作流程OA智能办公系统，制约了各部门在操作执行过程的权利和义务，通过系统的智能呼叫，明确采购活动各个环节的办理时限以及环节之间衔接流转时限，有效减少了项目执行中的自由裁量空间。内蒙古自治区政府采购中心则从2006年5月以来启动了质量管理体系的认证工作。刘恒斌介绍说：“引入并推行ISO9000质量认证管理体系使我们的工作流程更加规范化，目前已经形成了良好的管理模式。此外，在分段式工作流程中，工作人员对于自己所处的阶段工作不断积累经验、提高效率、对流程越来越熟悉，但做了四五年可能会厌烦，所以我们采取了轮岗的形式，两年一轮。”

业内人士表示，从理论上并不存在一种完美无缺的组织框架设计。对于分段式模式而言，如何通过机制设计消除其劣势，需要集采机构做出更多的探索。

实行分段负责制模式有利于在集中采购机构内部形成一种相互制衡和监督的内控机制，但也对业务人员素质提出了更多要求。

 

观点

分段式模式禁忌“拿来主义”

集采机构内部机构的设置不仅关系到集采机构业务流程的优化，也是廉洁采购、阳光采购的需要，科学的机构设置模式更有利于集采机构内部管理。

分段式模式的特点和优势显而易见，将政府采购活动标前、标中、标后环节相互分离，从而形成相互制约的业务流程，实现了集采机构内部权限的相互制衡，避免“一人做主”的状况出现。此外，客观上来说，分段式模式对集采机构的工作人员也是一种保护。

然而分段式模式是否是一种完美的内部机构设置模式？这种模式是否适合所有的集采机构？

从理论上讲，并不存在一种完美无缺的组织框架设计。如同一枚硬币的两面，分段式模式在强化内部控制、实现权责制衡的同时，也有其天然的局限性，即部门衔接问题。特别是在实施分段采购初期，各部门分别负责各自的采购环节，容易各自为战，部门之间衔接不流畅， 从而形成内部管理的“真空地带”。同时，实施分段制，客观上拉长了采购业务链条，加大了部门之间衔接和沟通的时间成本，不利于采购效率的提高。

因此，不是所有集采机构都能简单照搬分段式模式。选择分段式，必须具备以下几个条件：一是具有完善的内部管理系统，能实现业务在内部不同部门间的高效流转；二是具有权责清晰、无缝衔接的内部治理结构，保证各个部门的责任落实和任务执行。三是采购人员的素质足够全面，能胜任不同类型的采购项目。不具备这几个条件，而盲目照搬分段式，难免会落得“东施效颦”之嫌。

值得肯定的是，近些年，不少集采机构并没有止步于分段式模式的改革，而是在这种模式的改革中继续创新，寻找更适应自身实际情况的管理方式。例如通过建立完善的内部管理系统，实现内部业务的高效流转；明确每个业务环节的办理时限，提高整个采购过程的效率；将标前和标中适当合并；将内部监督环节独立出来，既行使业务监督，也承担内部管理监督的大监督职能；此外，人员轮岗、AB岗负责制等措施都是对分段式模式的有益完善。

唯有通过机制创新，把相对“僵硬”的组织结构盘活，才能为分段式模式增添更多的润滑剂，让各个阶段的衔接更为顺畅，使集采机构运转得更加科学、高效。 （文熙）

 

链接

企业管理学视角中的分段式模式

关于组织结构设计的理论起源于企业管理领域。企业管理学将组织结构划分为直线型、事业部、矩阵型等几种类型，集采机构内部分段式机构设置模式很难归入其中的任何一种。

分段式模式更像是多种企业组织类型的混合体。首先，这种模式具备直线-参谋型组织结构的某些特征。比如，按照组织职能来划分部门和设置机构，实行专业分工。这种模式的优点是适应现代管理工作比较复杂而细致的特点，满足了现代组织活动需要统一指挥和实行严格的责任制度的要求。缺点是部门之间互通情报少，不能集思广益地作出决策，各部门之间的目标不统一，容易产生矛盾，协调工作量大，难以从组织内部培养熟悉全面情况的管理人员。

其次，分段式又融合了现代企业组织结构发展的某些新趋势，如横向型组织结构形态。这种模式围绕工作流程而不是围绕部门职能建立组织框架，传统的部门界限被打破，弱化了纵向的层级，要求注重横向的合作与协调。

“分段式”典型

江苏省政府采购中心单设内控科室 强化流程监督

自2006年5月起，江苏省政府采购中心改变自成立以来一直实行的一人负责制，即项目经办人自受理委托开始，制作采购文件，采购现场组织，直至合同签订都是一个人负责，开始对内设机构的职能进行调整，实行分段式采购。 目前中心内部正式设定4个科室，分别为综合科、采购一科、采购二科、内控科。中心整个采购的具体流程为：

第一，委托环节由综合科负责。所有接受的委托采购项目均由综合科办理，包括与采购人签订委托采购协议、接受采购人的具体项目委托。综合科受理委托后，要求在1个工作日内将项目转交给采购一科。

第二，采购文件制作由采购一科负责。采购一科接到综合科受理的委托项目后，由科室负责人根据科室内部的工作分工，将采购项目安排给具体的项目经办人。经办人接到采购项目后，要求主动与采购人联系，根据项目的具体情况拟订相应的采购方式，并将拟订该采购方式的理由按审核顺序交科室负责人、内控科和中心分管主任审核。采购文件拟订出初稿后，按审核顺序交科室负责人、内控科和中心分管主任审核，审核同意后，经办人通知综合科和采购二科，综合科负责安排和落实具体的开标地点和时间，采购二科落实具体对应的开标负责人，综合科和采购二科将有关情况反馈给经办人，经办人根据反馈情况确定正式的采购文件，并拟订相关项目的采购公告，经主任审批后在网上发布。

第三，采购现场组织由采购二科负责。采购二科经办人接到采购一科经办人移交的采购资料后，要求事先审核相关资料是否准确、齐全，并熟悉相关采购文件内容。采购二科负责人于每周一将本周内安排开标的项目提交给主任室和综合科。

第四，合同审核由内控科负责。内控科对采购二科移交的采购资料需及时清点、整理，在对照有关材料的基础上，对采购二科拟订的合同内容进行审核。 （陈昂）

湖南省省直机关政府采购中心“智能呼叫”保分段式落实到位

湖南省省直机关政府采购中心“分段式”管理运行机制的基本构架是将项目接收、编制政府采购文件、组织开评标活动、项目履约管理等标前、标中、标后工作置于不同职能部门，实行分段负责制。

综合信息部负责政府采购项目接收、登记、转发，审核采购项目计划审批是否合规，负责项目合同监督统计，发放中标（成交）通知书，负责政府采购业务档案整理，受采购人委托组织政府采购合同签订等工作。

标书编制部负责标前工作，主要是项目采购需求审查、需求论证、采购项目的安排，技术参数核定，受理并签定委托代理协议，采购文件的编制、变更、答疑、现场踏勘，采购信息公告发布等工作。

开标管理部负责标中项目采购的具体实施工作，主要包括组织公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购活动，提出变更采购方式、废标意见，评标报告、中标（成交）通知书的草拟等工作。

监管质审部主要核实、答复、处理供应商质疑，采购文件范本编制，抽取政府采购评审专家，负责重要采购项目台账的建立等工作。

办公室负责投标保证金的收退工作。

据介绍，分段式执行模式将采购各环节相互分离，做到了责权明晰、运转顺畅，有效实现了运行机制的法制化、规范化、系统化。同时为了使分段式机制落实到位，从2007年以来，中心研发了政府采购业务操作流程OA智能办公系统，制约了各部门在操作执行过程的权利和义务，通过系统的智能呼叫，明确采购活动各个环节的办理时限以及环节之间衔接流转时限，有效减少了项目执行中的自由裁量空间，使执行主体更加主动、办理时限有效缩短、工作效能明显提升、工作责任得到不断增强。（王珅）

 

辽宁省政府采购中心业务分段执行  流程无缝衔接

■ 本报记者 赵环宇 通讯员隋艺玮

辽宁省政府采购中心（以下简称“中心”）在设置工作流程上打破传统的一个采购项目由一人或一个处室实施完成的“一竿子插到底 ”的做法，实行一个采购项目由不同处室按流程操作的“四段式”的方式，进而形成合理分工、流转顺畅、相互制衡、有效监督的运行机制。

“四段式”分工流转顺畅

 

中心的4个处按照“四段式”分工，将一个采购项目分段执行，形成相互制衡、相互监督的运行机制。

综合处负责接受省财政厅政府采购监督管理部门下达的采购项目任务单，并按职责分工提出承办的意见，报分管主任审定后，送达监督管理部门承办。同时，受理供应商质疑、配合政府采购监督管理部门完成投诉处理以及对各业务处室进行工作考核。

采购处负责承接综合处转来的采购项目承办单，明确项目负责人，与采购单位签订委托代理协议，沟通采购需求，制定操作方案，编制和发放采购文件，在指定媒体上公开发布采购信息。

招标处负责承接采购处转来的采购项目的采购文件、采购文件发放情况、采购项目评审所需专家情况等文本资料，负责开标（谈判、询价）前的准备工作，组织开标（谈判、询价）和评审工作，负责对评审专家的考核评价，拟订并发布中标（成交）公告和中标（成交）通知书，组织中标（成交）供应商的资格审查。

合同管理处依法组织采购单位与中标（成交）供应商签订采购合同，负责采购合同管理和履约验收工作。负责归集、整理采购文件资料以及验收过程中形成的档案资料，形成完整档案资料并装订成册，定期移交综合处归档。将完成验收项目的合同履约验收报告单及验收意见书报政府采购监督管理部门备案。协调处理合同履行过程中出现的质量、性能、售后服务以及其他纠纷。

健全制度 未雨绸缪

在建立“四段式”分工的运转机制基础上，中心同时制定和完善了一系列规章制度，实现了中心工作的规范高效，并在不断强化队伍建设上，保证警钟长鸣、未雨绸缪的内控氛围。

在制度建设方面，中心先后制定了《辽宁省政府采购中心内设机构及其主要职责》、《辽宁省政府采购中心采购业务程序规则》、《辽宁省政府采购中心业务工作日常考核实施办法》、《辽宁省政府采购中心政府集中采购项目合同履约验收工作规则（试行）》等60余个相关管理制度性文件。此外，中心组织精干力量研究制发了针对不同采购对象及采购方式的采购文件范本7个，研究制发中心标准化作业常用范文格式28个，基本实现了政府集中采购业务执行政策、业务范本、操作流程、评审标准和档案管理五统一，有效地推进政府集中采购业务操作标准化。

在队伍建设方面，中心不仅注重多种形式的业务培训，更建立了开展防治政府采购领域商业贿赂的长效机制，未雨绸缪、警钟长鸣。中心设有举报箱、举报电话，并建立了中心和参与政府采购活动的供应商反商业贿赂承诺制度。中心坚持开展经常性的警示教育，通过组织工作人员参观警示教育基地等系列活动，建立健全了预防和治理商业贿赂的长效机制。此外，中心建立和完善了文明办公行为规范，建立健全了首问负责、办事指南、一次性告知、限时办结、挂（摆）牌服务和上门服务等6项制度，实现了采购信息及结果均按规定在网上公开。