重在解决政府采购实践中的问题

编者按：
《海南省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》（以下简称《办法》）已于2011年1月1日起正式实行。作为全国第2部政府采购地方性法规，《办法》的出台有何背景和现实意义？日前，海南省财政厅副厅长张美文接受本报记者专访，详细解读了《办法》出台的背景和使命。本报还邀请两位学界专家对《办法》的具体条款进行点评，希望对其他省市工作有所借鉴。
■ 本报记者  吴敏
     “立足现在，展望未来，借《办法》出台的契机，海南省将不断扩大政府采购范围和规模，进一步提高政府采购科学化精细化管理水平。” ——张美文
     海南省为适应新形势下政府采购工作的需要，进一步提高政府采购科学化精细化管理水平，海南省第四届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过了《海南省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》（以下简称《办法》）。对于该《办法》，我国政府采购领域的专家给予了高度的评价，他们一致认为，《办法》的出台和实施标志着海南政府采购事业踏上新的起点。
    《办法》出台背景是什么？出台的目的何在？海南省将借着《办法》出台，对政府采购工作进行哪些拓展？带着这些问题，记者日前采访了海南省财政厅主管政府采购工作的副厅长张美文。
《办法》出台凝聚各方心血
    “这是一部特色鲜明、亮点突出的政府采购地方性法规。”业内学者如是评价海南省的《办法》。张美文说：“《办法》的制定凝聚了各方的心血和智慧，《办法》是在总结海南省多年政府采购实践的基础上，进行大量的调研，并对具体工作经验进行归类总结的基础上得来的。”
    从2009年4月份开始，海南省财政厅就开始着手《办法》的起草工作。在此期间，财政厅政府采购管理处走访了广东、湖南、湖北等地，总结了各省的经验，并结合本省实践，制定了本《办法》。《办法》在制定过程中，还经历了反复修订和完善的过程。
目的：重在解决实际问题
    一部法规的出台，最现实的意义莫过于解决实际问题，海南省的《办法》也是带着这样的使命出台的。张美文说：“在制定《办法》时，我们考虑最多的就是《办法》如何解决政府采购实践中遇到的问题。”
     张美文举例说：“比如，《办法》明确了集采机构的体制问题。规定在集中采购业务代理活动中，要引入竞争机制，打破现有的集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在辖区内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性竞争。”
    对现实工作有很强的指导意义，这是《办法》最鲜明的特点。记者在《办法》中看到，针对协议供货价格偏高的问题，《办法》第10条给出了解决方案：集中采购供货价格高于同一地区同期同一品牌、型号货物市场平均价格的，采购人可以向同级财政部门申请分散采购，但分散采购价格必须低于同一地区同期同一品牌、型号货物市场平均价格。财政部门应当在5个工作日内作出核准或者不予核准的决定。
海南政采实践踏上新征程
    《办法》的出台给海南省的政府采购工作带来前所未有的机遇，随着今年初《办法》的正式实施，海南省的政府采购工作也踏上新征程。
    张美文说：“贯彻落实《办法》是做好我省政府采购工作一项紧迫而重要的任务，各单位将以贯彻落实《办法》为契机，采取有力措施，结合实际，全力推动政府采购工作的深入开展。”
    为更好地实施《办法》，张美文要求相关部门要根据有关法律法规和文件精神，在修改补充完善海南省政府采购管理规章制度的基础上，尽快出台《海南省政府采购当事人的采购行为准则》等相应配套制度办法，明确采购当事人政府采购的权利和义务，不断规范政府采购监督管理部门、采购人、集中采购代理机构、政府采购代理机构、供应商及有关职能部门的行为，以利于准确追究违法行为人的相关责任，促进政府采购资金规范、高效、安全、廉洁使用。
    “立足现在，展望未来”，张美文说，借着《办法》出台的契机，海南省将不断扩大政府采购范围和规模。张美文说：“目前，我省政府采购的范围窄、规模小，政府采购的范围还没有覆盖财政支出的所有领域。尤其要加强《办法》规定的对部门和单位使用纳入财政管理的其他资金或使用以财政性资金作为还款来源的借（贷）款进行采购的管理，重点加强社会公益事业，工程项目、服务项目的政府采购管理，同时加强乡镇一级政府采购的管理，做到应采尽采，扩大采购范围和规模。”
    海南省各级财政部门将严格按照《办法》的规定，加强政府采购的监督管理，严格执法，对违法违规行为将依法追究责任并以适当方式向社会公布，对情节严重的将依法予以处罚，确保政府采购公开、公平、公正。
    《办法》出台后，海南省还将强化基础工作，进一步加强政府采购队伍的建设，包括加强政府采购评审专家队伍建设。为解决海南省政府采购专家队伍人员少、分类不清等问题，该省将积极通过网上公示召集等方式，加大各专业技术专家的招聘工作，不断扩充专家库的专家数量，同时对专家的分类进一步细化，使专家的管理更加科学规范；完善政府采购信息公开体系。制定政府采购信息的公开管理规定，规范信息发布的格式、内容、方式，明确信息公布的时间与媒体等，同时对采购人和政府采购代理机构发布的采购信息加强监督检查，提高透明度。
    张美文最后对记者强调道：“《办法》在实施过程中，我省各级财政部门将在执法过程中注重理解精髓、秉持宗旨、科学执法、严肃执法，促进海南省政府采购工作真正地迈上新台阶。”

【记者手记】借风起航
■ 文  吴敏
     有专家说，海南省《办法》的出台与实施，为海南省政府采购地方性法规的立法工作画上了一个圆满的句号；也有专家说，《办法》的出台与实施，是海南省政府采购工作面临的一次新的机遇，海南省的政府采购工作将借《办法》出台的东风，再次起航，全面发展。
    可以说，《办法》是高级别的地方性法规，其出台意味着海南省政府采购工作有了更明确的方向和依据；《办法》也为海南省政府采购工作确定了明细的标准，有了这把“尺子”，将能更好地判定政府采购过程中一些模棱两可的事件；《办法》的出台圆了海南省各级政府采购工作者的心愿——在有关法律制度有待完善的大环境中，要解决实践中所遇到的难题，《办法》的出台具有重要的意义。
    因此，海南省此次出台的《办法》被赋予了更多的期望和责任，说它的出台意味着海南省政府采购事业面临着的新起点，这句话并不夸大其辞。
    但是，依据有了，标准明了，更需要的是海南省各级政府采购监管部门和执行机构在监督和执行过程中对《办法》的不走样、不偏离。正如海南省财政厅副厅长张美文所说：“《办法》在实施过程中，各级财政部门在执法过程中要理解精髓、秉持宗旨、科学执法、严肃执法，促进海南省政府采购工作再上新台阶。”
    我们衷心地希望，在制度逐步完备的基础上，海南的政府采购工作乘着《办法》实施的东风，扬帆启航，一日千里。 

【专家点评】
中央财经大学徐焕东教授：重在解决实际问题
■ 本报记者  吴敏
     《海南省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》（以下简称《办法》）作为全国第2部政府采购方面的地方性的法规，具有很多特点和亮点。中央财经大学徐焕东教授认为，该《办法》的实施为解决现在海南省政府采购领域中一些实际问题提供了依据，预示着海南省的政府采购事业面临新的机遇。
细化法律条款
      徐焕东认为，由于《政府采购法》的实施条例迟迟没有出台，而原法的规定又很框架化，海南此次出台的《办法》针对一些较为框架性的条款进行了细化。
      徐焕东进行详细解释：《办法》细化了资金管理和支付。《办法》第2条明确了财政性资金的范畴，其中具有突破性意义的是，包含了纳入财政管理的其他资金，以财政性资金作为还款来源的借贷资金，以国有资产作担保的借贷资金，全都纳入政府采购的管理。采购人应当按照合同约定及时提出资金支付申请。
      关于集中采购目录和采购限额标准，《办法》比原法有了更进一步的规定，明确指出了“不得缩小集中采购目录范围”。《办法》第5条规定，本省政府集中采购目录和采购限额标准，属于省级预算的，省人民政府可以授权省财政部门确定并公布；属于市、县级预算的，由市、县（区）、自治县人民政府参照省级集中采购目录和采购限额标准确定并公布，但不得缩小集中采购目录范围。徐焕东认为，“不得缩小集中采购目录范围”的规定非常必要。如果缺乏这样的标准和依据，就容易产生随意性。
      《办法》对预算的编制和审批，有了更明确的规定。 第13条规定，在编制年度部门财政预算时，应当在预算中列出年度政府采购的项目及资金。年中追加预算中含有政府采购项目的，也应当列出政府采购的项目和资金，按预算管理程序报批。
     关于资金支付问题一直困扰着许多地方，《办法》对支付时间以及采购人超期支付的责任进行了明确规定。第31条规定，  采购人应当按照合同约定及时提出资金支付申请。同级财政部门国库支付机构收到采购人的资金支付申请，经审核无误的，在3日内直接将资金支付给供应商。未实行会计集中核算的采购人，由采购人在合同约定的付款期限内将采购资金支付给供应商。
解决实践问题
徐焕东提出，对采购实践中遇到的价格等问题，《办法》有了详细的规定：
     建立作业标准化和价格监测制度这两项制度在实际采购过程中非常重要。《办法》要求财政部门及时、准确、全面地收集和掌握政府采购价格变动情况，认真、及时地进行加工、整理分析，快速地进行信息传递，促使供应商的合理报价，防止政府采购出现“质量差、价格高”等不良行为。
     《办法》提出采购执行机构之间合理化竞争，以及协议供货价格与分散采购价格之间的竞争。如第10条规定，实行集中采购和分散采购相结合。第3款、第4款也都有相关规定。
     《办法》还规定了采购人发现价格高等问题可以建议财政部门处理。第36条提出了采购人发现中标价格高于同一地区同期同一品牌、型号市场平均价格等情况，有权建议财政部门进行处理。

南开大学法学院何红锋教授：明确政采各方当事人权责
■ 本报记者  吴敏
    南开大学法学院何红锋教授从法律的角度对海南省出台的《办法》进行了点评。他说，《办法》将一些规章制度以法律的形式固化下来，更加有利于制度在实践中的落实，并且明确了政府采购各方当事人的权利和责任，这将使大家更加清楚自己在政采活动中应当做什么、不应当做什么。
将制度法规化
    何红锋说：“《办法》中新增了《政府采购法》没有规定的许多内容，包括制度建设等，强化了制度执行的力度。”
    将政府采购电子化平台建设提上日程。《办法》要求各级人民政府应当推广电子化政府采购，政府采购可以全部或者部分通过电子系统进行操作。同时要求省级财政部门加强对政府采购信息化建设工作的统一领导和组织。《办法》明确提出建立采购人单位采购员制度，采购人应当选派本单位熟悉有关法律、法规和财会知识的在编人员担任采购员，并组织采购员参加培训，对采购员实行定期轮换制度。
    《办法》规定了县级设立集中采购机构。原法中没有规定对县级采购设立集中采购机构。此次《办法》明确县级以上人民政府可以根据需要设立集采机构。
    《办法》创新了对重点采购项目的管理，规定了属于国家、省、市、县、自治县重点项目或者采购金额较大的项目的，采购人应当以公开招标的方式确定采购代理机构，或者在符合资质的代理机构中随机抽取。《办法》还规定了对乡、镇和国有企业采购的管理。
明确各方职责
    何红锋认为，《办法》结合海南省在政府采购实践中需要解决的问题，对于采购代理机构、供应商、采购人以及监管机构等各方当事人的权利、义务以及责任，从法律的角度进行了详细的规定。
    关于采购代理机构的资格条件和从业要求，《办法》对采购机构从业的资质和禁止性行为有了非常具体的规定。如第17条规定，  采购代理机构不得有故意拖延代理、转委托、违反规定收取代理费等行为。该条款中还特别规定了集采机构不得拒绝政府集中采购目录中通用类项目的采购代理。
    《办法》更加细化了对供应商行为规范的相关规定。第19条对供应商参加政府采购活动的全流程进行了规范。供应商应具备法律、行政法规和采购人规定的条件，不得弄虚作假骗取政府采购供应商资格，不得提供虚假资料谋取中标或者成交；不得贿赂采购人等；在投标过程中，不得以恶意串通手段参与投标；中标或者成交后，应当按规定与采购人签订采购合同，并严格履行合同；对政府采购活动提出质疑或者投诉的，应当按照国家有关规定提出并附送有关证据材料等。这些规定远比《政府采购法》更加详细。
    《办法》对政府采购监督管理部门的职能任务、责任以及监管的内容等进行了非常明确的规定。如第32条规定，财政部门应当加强对采购人、集中采购机构等各方当事人监督检查，及时查处其违反政府采购法律法规的行为，建立诚信档案。财政部门应当制定和完善对采购代理机构考核的程序等，定期组织对采购代理机构的考核。
    《办法》明确了监督管理机构对代理机构的监管，共列举了9大项职责，比《政府采购法》中所列举的3项内容要具体得多，也更具有操作性，对代理机构的监管也会因规定的详实而更到位。如第34条规定，财政部门应当在本部门职责范围内，对采购代理机构的政府采购活动进行监督检查，包括采购任务完成情况，内部制度建设和监督制约机制落实情况等。