消除政府采购地方保护现象

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在扩内需、促增长政策实施过程中，部分地区红头文件中频现“孩子是自家好”的逻辑：公务用车、农机补贴、物资储备、环保设备、家电下乡产品、公务接待用品等，都被打上了“本地产品优先采购”的烙印……面对这些，我们不禁要问：政府采购市场走向统一之路还有多远？

杨燕英

只有内部和外部进行共同治理，才能真正消除政府采购地方保护现象。

消除政府采购地方保护现象

中央财经大学政府管理学院教授 杨燕英

我国的地方保护主义由来已久，利用政府采购实施地方保护的现象也并不少见。这种情况如果长期存在，将给我国政府采购制度的健康发展和保证市场竞争的公平性造成了很大的负面效应，应当予以高度重视并认真加以治理。笔者认为，只有通过对政府采购的内部和外部进行共同治理，实现内外结合，才能真正消除政府采购地方保护现象。

从政府采购的外部治理对策看，首先要从地方保护主义形成的根源入手，通过促进地方政府转变政绩观和创建地方政府良性竞争的制度环境，消解地方政府进行地方保护的动力机制，从而为实现在政府采购领域消除地方保护创造思想基础和制度基础。具体而言，一方面，要构建科学发展的政府绩评价考核体系；另一方面，要创建促进地方政府良性竞争的制度环境。

从政府采购的内部治理对策看，细化法律法规、加强过程控制、强化监管责任、保障第三人权益救济都是不可或缺的重要手段。

一是细化政府采购法律法规。国际经验告诉我们，规范有序的政府采购制度离不开法律的强有力约束。政府采购制度完备、运行比较规范的国家，无一不是通过政府采购法制对政府采购行为进行具体而严格的约束。我国虽然在2003年正式实施了《政府采购法》，对政府采购的基本运行制度进行了法律规范，但从总体上来看，《政府采购法》仍然是一个基本法律框架，许多法条的规定过于原则，可操作性不强，造成了政府采购制度在实际执行过程中出现的许多现实问题难以用现有法律条文进行约束。如何制约政府采购中的地方保护，难以在现行《政府采购法》中找到明确的规定。因此，细化政府采购法律法规、增强法律法规的可操作性，是当前我国政府采购管理领域中一件非常重要而紧迫的事项。但是由于各种利益关系的博弈，虽然经过长时间的酝酿和讨论，时至今日，与《政府采购法》相配套的实施条例仍未正式出台，这在很大程度上会延缓政府采购地方保护治理的时间。因此，尽快正式出台政府采购法实施条例，既是治理政府采购领域地方保护的迫切要求，也是重要的法律基础。

二是严格政府采购过程控制。当前我国政府采购领域中采购行为不规范是地方保护能够顺利实施的重要原因。政府采购机构在采购过程中受到的人为干扰因素过多，使各种地方保护手段或明或暗地得以顺利运用，直接导致政府采购地方保护行为难以遏制。因此，严格政府采购过程管理，切实规范采购行为，加强过程控制，才能使地方保护在采购环节中难以容身。为此，必须严格政府采购信息的发布管理，实行采购信息发布的标准化管理，即包括政府采购信息的发布渠道、发布方式、发布时间等都要规定统一的标准，避免地方采购信息发布的人为干扰。剪除对外地供应商设置的不合理门槛，鼓励有资质的供应商积极参与本地和外地的政府采购市场竞争。细化政府采购预算编制，严格控制采购人指定品牌的行为。运用现代化的电子技术，实现政府采购的公开透明。要尽快搭建全国统一的电子化政府采购平台，使各地区的政府采购均通过这一平台进行，保证各地的政府采购过程面向全国公众公开，实现真正的“阳光采购”。通过公开透明，使采购主体、采购过程和采购结果接受有关部门和社会公众的监督，从而防范采购过程中的腐败和暗箱操作，并以此遏制地方保护主义的行为。

三是强化政府采购监管责任。现行《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第六十八条规定：“审计机关应当对政府采购进行审计监督。”第六十九条规定：“监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”据此，上述部门应当切实履行监管责任，对严重违反市场公平竞争的政府采购地方保护行为加大处罚的力度，特别是要对那些在实施地方保护过程中行贿受贿、弄权腐败的当事人进行严惩。针对本地政府采购监管机构对地方保护现象不作为的，上级监管机构应及时做出处罚决定并予以公开曝光。要建立健全严格的政府采购绩效评价指标体系，并将考评结果计入相关部门和领导者的综合绩效考评范围，使绩效考评结果与该部门下年度政府采购预算和地方政府采购监管部门、政府采购执行机构官员的职务升迁挂钩，促使其主动抵制地方政府的地方保护主义倾向。只有监管部门维护市场公平竞争的自觉性和主动性增强了，才能有效地破除地方保护形成的市场割据和市场封锁，重振供应商对政府采购的信心，提高政府采购的信誉度。

四是切实保障政府采购第三人的权益救济。政府采购的第三人是采购合同的竞争者，采购合同的订立程序是否公开透明，采购合同的授予是否合法以及合同条件是否公平竞争，直接关系到第三人的切身利益。而政府采购人具有的天然的经济与政治上的优势，在政府采购关系中常常处于特殊的地位。因此，为保护第三人的合法权益，必须通过法律建立保障第三人权益的救济制度。从世界范围看，几乎所有的国际性政府采购法律文件与各国的法律法规中，都对政府采购第三人的权益保护进行了规范。虽然我国《政府采购法》和《招标投标法》中都原则规定了保护政府采购当事人合法权益的内容，但均过于笼统，缺乏可操作性，其结果是导致政府采购实践中，在政府采购地方保护普遍的情况下，第三人作为利益受损害的一方，难以得到有效的权利救济。因此，必须尽快完善和细化相关法律法规，加大第三人权益保护的力度，通过保障对第三人的权益救济，形成对政府采购地方保护的利益约束机制，从而最大限度地压缩地方保护主义的生存空间。