政采不同于非货币形态的公共资源交易

新十年 新思维

机构

站在新十年的起点上，面对公共管理改革浪潮，制度走向、机构定位、人员去向都是对改革者智慧的考验。

徐焕东

使用政府资金购买货物、工程或服务，不是通常意义上的以盈利为目的交易。

政采不同于非货币形态的公共资源交易

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东

公共资源交易平台的发展是当前政府采购业界比较关注的问题，它呈现出以下几大特点。其一是公共资源交易模式多种多样，有合肥模式、南昌模式、长沙模式、重庆模式、沈阳模式等。其二是中纪委和各地省委、市委强力推进，党政推动力强。其三是跃进式发展，一些地方已经或正在建设大型交易场所，有些交易中心面积甚至将达到数万平方米。其四是已经向法律法规层面发展，部分地方已经开始以立法方式（条例）来规范这种交易形式。其五是一些尚未进入统一交易中心的地方感到迷茫，或者因为不知道未来如何发展而浮躁。 

需要思考的是，政府将“买”和“卖”都放到一起，称之为“公共资源交易中心”，究竟是不是未来发展方向？我个人认为，在给出答案之前，既要做理论探讨，又要根据实践进行总结；既要借鉴国际经验，又要立足于中国实际。

首先，什么是公共资源？什么是公共资源交易？这里的公共资源究竟是一般意义上的非货币价值形态的资源，如矿山、土地、国有资产，还是包括货币价值形态的、广义上所有非物质形态的资源？我们一般说的资源交易，是否主要指非货币价值形态的资源？如果政府通过税收获得的财政资金，去购买工程、货物和服务，也叫“交易”吗？既不是真实资产，也不以盈利为目的，拿着货币去购物，虽然总体上是交易，但这种情形是不是公共资源的一方去交易，还是很值得讨论的。纵观世界各国，使用政府资金采购的，或叫政府采购，或叫公共采购，没有叫公共资源交易的，难道是其他国家没有公共资源或他们的公共资源没有买和卖？难道他们不反腐？ 

其次，公共资源交易市场建立和监督管理的目的是什么？是政府通过高卖低买获得商业利益吗？还是使公共资源获得价值最大化？还是为反腐而设？目的不同，导致我们的法律、制度、政策都不相同，这同样是需要讨论的内容。如果是为反腐而设，就需要认真分析：这种改变是能更好地杜绝腐败还是可能导致更大的腐败？有些地方监督管理、交易操作、纠纷仲裁构成一体，试问这样能否避免腐败？

再其次，建立公共资源交易中心，采取集中交易、总体监督管理等模式，法律依据是什么？监督管理主体如何确立？监督管理权限如何划分？是否需要进行全国统一考虑？

综上所述，我的观点是：第一，使用政府资金购买货物、工程或服务，并不等于去交易。这不是为卖而买，也不是为买而卖，这只是为满足政府建设或消费需要而进行，是一种典型的、稳定的、常规性购买活动，并不是通常意义上的以商业、以盈利为目的交易。

第二，政府采购是一个复杂的、全面的、完整的行为。政府采购有其自身的特点、要求，而不是简单地买或者卖，政府采购并不同于政府资源的出卖。政府的资源可以按照市场原则拍卖，获得利益最大化。而政府的采购则有不同的特点、要求和规则。政府采购要考虑需求最恰当的满足、要实现多种政策功能要求。如果只把政府为主体的买和卖放到一起，更方便、更利于社会公共监督，我觉得没什么不可以。问题是，如果将买和卖都放到一起，将监管都放到一起，问题就不一样了。

从根本上说，政府采购是一种自成一体的购买体系，不同于非货币形态的公共资源交易。完善政府采购的战略性目标，应该是建立包括工程、货物、服务在内的政府大采购监督管理体系，而不是与政府公共资源的出让合并。我认为，未来应当按照政府采购的特点、政策目标、法律制度，设计统一采购、统一监督管理的分工协作、相互制衡的“采”“管”分工，“仲”“采”分离的综合体系。