我国加入GPA的开放与保护策略选择

我国加入GPA的开放与保护策略选择

基于严格市场统计的商机互惠进行适度开放，充分利用例外与发展中国家条款进行有力保护

■ 姜爱华

2012年底，我国政府提交了加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判第四份出价清单，加入GPA谈判工作再次迈出重要步伐。在政府采购国际化进程中，我国加入GPA谈判呈现出了怎样的特点？应采取怎样的开放策略与保护策略？笔者拟就这些问题进行探讨。

◆ 我国加入GPA谈判的特点

我国政府自2007年12月28日正式向WTO秘书处递交了加入GPA的申请书和初步出价清单以来，先后于2010年7月、2011 年11 月、2012年12月提交了第二份、第三份和第四份出价清单（如表1所示）。由4份出价清单可见，我国当前加入GPA策略呈现出以下特点：

一是坚持发展中国家立场。我国是典型的发展中国家，在GPA出价谈判中，我国有权利争取作为发展中国家的差别待遇。虽然我国的4份出价清单门槛价呈现逐渐递减的特点，但总体来说，我国门槛价的设定高于GPA参与方的门槛价设定，这符合GPA对发展中国家参与方给予特殊照顾的规定。

二是开放实体以中央为主、地方为辅。我国承诺加入GPA的中央政府实体范围已由第一份出价的50个增加至65个，包括绝大部分国务院序列部委；同时各中央政府实体开放范围由最初中央政府实体本级扩展至包含各实体机关本级及其在京所属行政机构。第一、二份出价清单中均未开放次中央政府实体市场；在第三份出价清单中北京、上海、天津、江苏、浙江5个地方政府的171个实体被纳入其中；第四份出价清单又增加了福建、山东和广东3个地方政府的100个实体。

三是采购对象范围标准与国际相接轨。中央政府实体货物采购范围由初次出价中根据我国《政府采购品目分类表》的办公设备类、一般消耗用品、建筑装饰材料扩展至适用于联合国《主要产品分类》（CPC）中的相应的货物、服务与工程项目，同时，我国政府保留今后对相关实体政府采购例外项目明确细化的权利。

四是出价体现了渐进开放的原则。结合我国实行分级管理的行政管理体制，地方实体纳入出价范围与否，应由各地结合自身情况决定。我国各区域发展不均衡，地方政府由于普遍不了解GPA，是否加入GPA应审慎选择。我国在次中央政府实体开放范围上的选择，既体现了加入GPA真诚务实的态度，又对保护整体次中央政府实体的政府采购市场起到积极作用。在开放对象的安排上，也体现了先货物、后服务和工程的渐进策略。

◆ 整体趋势判断和总思路

1.以“商机互惠”为原则，当前开放范围不宜过大

一是我国产业竞争实力尚需积累。与GPA其他参与方相比，我国产业竞争实力明显较弱。如果开放政府采购市场，在汽车产业、电子信息产业、绿色能源产业等高新技术产业与服务方面，我国政府采购市场将被外国产品和服务占领，而我国现今仍旧以劳动密集型产业为主的经济模式很难进一步通过GPA参与方政府采购市场扩大出口份额。2008年国际金融危机以来，我国多次遭遇WTO参与方对我国制造业产品的反倾销、反补贴调查，我国作为“世界工厂”输出高能耗、低附加值的产品已经面临越发艰难的境地。这也将促使我国加快产业转型和产业升级。如果在完成经济体制转型之前匆忙加入GPA，不仅对促进我国社会经济发展并无过多益处，还将对我国重点扶持产业的发展造成冲击。

二是各国政策转向“内向化”。当前金融危机背景下，世界经济增长整体放缓，美国经济复苏乏力、失业率居高不下，欧洲主权债务危机有愈演愈烈之势，世界贸易保护主义抬头，不少国家倾向利用政府采购政策拉动内需。我国作为新兴经济体，仍旧保持着旺盛的经济活力，面对需求乏力的外部环境，我国的经济政策已经明显趋向于通过国内投资、刺激消费拉动内需来保持和实现经济的持续增长。政府采购市场是全球贸易的重要组成部分，现阶段保持对国内政府采购市场的自主，将对促进我国经济平稳较快发展起到至关重要的作用。

2.在遵守谈判准则的前提下采取渐进策略

一是基于我国是发展中国家的基本事实。GPA是名副其实的“富人俱乐部”，目前GPA共有41个缔约方，其中除欧盟的27个成员国中有部分经济不太发达国家外（如拉脱维亚、保加利亚等），其余缔约方都是老资格的发达经济体。GPA各项规则建立之初是基于发达国家的制度理念构建的，规则后期的修改完善也同样由发达国家主导。GPA参与各方强烈要求我国加入GPA也是看中了我国广阔的政府采购市场和潜力。我国作为发展中国家在加入GPA中处于相对弱势的地位，如未做好充足准备便加入GPA将有较大损失。

二是制定渐进性加入策略。我国加入GPA的谈判随着时间推移将面临来自各方的巨大压力，基于我国开放政府采购市场动力不足的实际情况，我国在谈判中应循序渐进，在实体开放范围、门槛价、例外条款等方面逐步降低开放条件，缓解外部压力、满足各方需求的同时为我国调整体制制度和经济结构争取更多时间。目前，我国已加入了一些国际协定和地区组织，同时我们又有自身的国家发展战略，制定加入GPA的策略要充分考虑到这些因素。例如我国政府已承诺将在2020年向APEC成员方对等开放政府采购市场。目前同为GPA和APEC的成员有：美国、加拿大、日本、韩国、中国香港、新加坡、中国台北。因此，我们应重视和这些国家和地区的谈判，将GPA谈判和APEC谈判衔接起来。

3.充分认清我国目前的事实开放度，采取有保有放的措施

现阶段政府采购市场的实际情况显示，我国政府采购市场的事实开放度已经很高。例如在汽车行业，根据有关媒体公布的数据， 2010年，自主品牌轿车的政府采购量不足总量的30%；2011年1月至6月，政府采购中自主品牌比例仅为20%。在GPA谈判过程中，我国应将既成事实的已开放的政府采购市场加以分类，对准备开放的领域予以制度上明确和进一步规范；对暂时应当保护的领域在制度上明确规定，给予实际保护。

◆ 开放与保护策略选择

1.开放实体范围的确定

在确定我国政府采购实体开放范围时应充分借鉴其他GPA参与方的经验。在具体双边谈判时，基于严格的市场统计的商机互惠来开放我国政府采购市场。目前，在中央政府实体的开放范围方面，我国与GPA参与方差异不大，各方分歧主要体现在次中央政府实体即地方政府实体的开放与否及开放程度。可以预见，随着GPA谈判的深入，各方对于扩大我国地方政府实体开放范围将会提出进一步要求。但从国际一般做法来看，地方政府在加入GPA时可以有一定的选择权，我国也要充分利用这一点，并应依据政府采购规模及政府采购法律制度等指标将地方政府划分为多个梯队，依据谈判进展对各梯队是否加入GPA及加入时间进行最终确定。

GPA参与方也对我国国有企业的开放提出了要求，但由于我国并没有将国有企业纳入《政府采购法》管理范围，考虑到法律的严肃性，在修订《政府采购法》之前我国完全有理由不开放国有企业。即使《政府采购法》修订后，也要审慎考虑是否开放国有企业。

2.门槛价的制定

GPA对于发展中国家加入给予了适当的优惠，因此我国最终的货物采购、服务项目、工程采购的出价均应高于GPA参与方的平均出价。同时，对暂不想开放却迫于各方压力开放的采购主体，我国应设立高门槛价予以保护。门槛价应继续坚持5年的过渡期，为我国适应政府采购市场开放所面临的风险提供时间。

在出价时我国可在对中央政府采购门槛统一划分的前提下，对次中央政府实体出价门槛根据其自身经济发展水平采取分层划分。

3.开放项目的例外与发展中国家条款

我国应充分利用GPA中规定的例外条款。结合美国、日本、欧盟等国家和地区的经验，我国在涉及国家安全、能源、公共事业等领域的政府采购活动，以及为扶持中小企业发展、保护民族企业、促进落后地区经济发展、具有特殊帮扶用途等的政府采购项目，应列为GPA的例外条款，同时进一步完善我国国内政府采购法律法规的相应配套依据，在不与GPA非歧视性原则相违背的前提下，更好地促进我国经济发展。由于例外条款的存在，即使像美国这样的发达国家，其实际开放程度是有限的，如占据其政府采购市场70%份额的国防安全领域，并不对外开放。

GPA出价采取分别承诺的方式，在规定中明确指出发达国家成员在与发展中国家成员谈判时，应充分考虑发展中国家成员现阶段所处的经济社会发展阶段，对其经济贸易需求应给予优先考虑与关照。我国在谈判过程中，尤其是与GPA中发达国家成员谈判时，应充分利用发展中国家的特殊地位，结合我国经济发展的特点，在发挥劳动密集型产业优势的同时，充分引进先进技术，采购先进的产品、服务与工程项目。在保证贸易优势的前提下，利用对外采购填补我国现有经济的不足，推动我国产业转型与产业升级。总之，应利用我国的发展中国家地位在谈判过程中争取更大的优势。

4.确立国货标准优先购买国货

美国、欧盟、日本等国家地区在一定程度上都存在购买国货条款，其中美国最具代表性，如《购买美国产品法》规定，联邦政府采购货物及工程中，必须明确购买美国产品的要求，该法律对国货的定义为在美国本土制造比率超过50%。这一政策的实施在金融危机的关键时期提振了美国经济。在各国均存在国货标准的情况下，我国也应在政府采购市场开放后根据不同行业划分，确定相应的国货认证标准，在一定程度上扶持国内自身产业尤其是处于成长阶段的企业与行业的发展。特别是在经济相对萧条的时期，实行国货采购政策对本国企业的生存与发展起着至关重要的作用。如印度规定，政府官员用车必须采购国产汽车。

5.规定对外采购的规模限制

在采购国货的同时，很多GPA参与方对外国产品的采购同样设有限制，如我国台湾地区在《政府机关及公营事业机构办理进口签证须知》中规定, 对于电子、机械、电机等设备进口，超过60万美元须附工业局无限制说明，否则将无法获得进口签证。欧盟则规定采购金额在20 万欧元以上的货物和服务、500 万欧元以上的工程必须在欧盟范围内采购。我国应该在政府采购市场开放后制定类似的规定，对于涉及金额巨大的政府采购项目，规定只能在本国范围内采购。

6.充分发挥政府采购的政策功能

一是给予国内产品一定的价格优惠。部分GPA参与方规定在国内外产品性能相同情况下，优先采购本国产品，并给予国内产品一定价格优惠。例如欧盟曾规定，对能源、自来水、通讯、运输等公用事业的政府采购，凡在3% 价差以内的, 应优先采购欧盟产品。我国在政府采购市场开放后，对于参与公共事业项目和政府采购项目的国内企业和产品，可采取价格优惠措施。二是支持中小企业发展。我国《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中规定面向中小企业采购的预算应当占政府采购项目预算总额的30%以上，其中预留给小型和微型企业的不能低于60%。对于非专门面向中小企业的项目，对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除。三是要鼓励科技创新。虽然2011年6月我国停止执行2007年5月颁布的《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》3个文件，但这并不意味着我们就不能利用政府采购促进科技创新，国外的经验也表明，即使加入GPA，也可以将高新技术作为保护领域。

此外，在谈判时也要充分利用贸易补偿策略。例如要求国外供应商在执行中标项目过程中需要采购一定比例的国内产品，或在本国设立工厂，或转让某项技术。我国目前正处于产业升级和产业结构调整的关键时期，采用以“市场”换“技术”的方式，通过开放政府采购市场，引进国外先进技术和管理经验，这将有助于国内企业的发展，从而为国内企业进入外国市场创造良好的条件。

（作者系中央财经大学财政学院党总支副书记兼副院长）