改变集中采购多轨并行体制

改变集中采购多轨并行体制

以相对统一的体制机制保障政府采购执行的稳定性和有序性

■ 王跃进  贾果袅

今年是《政府采购法》实施10周年，10年来，政府集中采购作为政府采购制度执行的主导形式，在体制改革、机制探索上不断跟进制度目标，理论创新与制度创新相结合，制度建设与丰富执行手段、强化职能作用相互促进，形成了多种形式的体制模式和内部运行机制。但反观10年改革成果，体制机制的弊端日益暴露，制约政府采购制度全面协调推进的问题日渐显现。

多种模式并存

政府采购制度建立以来，按照《政府采购法》管采分离的要求，中央和省市县各级形成了多种集中采购体制模式，总体上有行政模式和市场模式。其中，行政模式有多种类型，有政府直属管理的山西模式，有机关事务管理局管理的山东模式，有与国土交易、产权交易、工程建设整合管理的公共资源交易平台模式，有仍由财政部门管理的天津模式；完全市场化的模式有烟台模式等。

同时，按照《政府采购法》“经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确并相互分离”的原则，集中采购机构内部运行和采购活动管理方式也形成了多种模式，有按组织程序即标前、标中、标后三段式管理的模式，有按采购物品的种类即货物、工程、服务分置管理的模式，有按采购方式即招标、非招标方式分置管理的模式，有不分品目种类、方式、过程的一体化管理模式。这些模式中，有的实现了经办采购人员与负责采购合同审核、验收人员的分离，有的并未分离。

综观现行体制机制格局，其特征是多轨并行，网格化管理。在制度建立初期，按照制度目标不断创新发展模式，可以发掘制度创新元素，发挥各自的优势。但经历10多年的探索实践后，应分析不同模式的科学内涵，从高起点审视发展方向，探索体制机制上相对统一的科学范式。

模式不统一影响制度执行

现行体制机制暴露出的问题在宏观方面主要体现为：

一是不利于政策指导。政府采购作为一项事业，在发展过程中离不开政策的指导，但政策指导有明确的指向性，而各自为政的体制机制，导致政策制定难以实现准确的靶向性。即使制度目标很明确，也因管理部门职能不同，对政策执行的认识不同，导致政策的执行和落实大打折扣。在当前市场和政府双重体系下，就出现了实行市场运行模式的以适用招投标政策为主，实行政府运行模式的以适用政府采购政策为主的状况，政策管理缺乏有序性，导致政府采购活动过程中许多共性问题无法得到统一、有效的管理。

二是不利于建立全国统一的政府采购电子交易平台。由于体制机制不统一，政府采购程序和采购文本格式、内容无相对统一的国家标准，导致各地信息化建设流程管理架构体系和业务执行操作系统各自为政，无法实现资源共享。有的自主研发，有的委托软件企业开发，技术支撑和运行方式各行其是，造成重复投资，不仅加大了建设成本，还不利于信息化建设的整体推进。专家库、供应商库、产品信息库建设和管理、不良行为记录信息管理无法实现资源共享。目前各地对建立全国统一的政府采购电子交易平台和信息资源平台呼声很高，但如果真的建立起来，又如何能推得开？

三是不利于与GPA的对接和企业市场竞争能力的提高。一方面，不同的体制和运行机制造成企业参与投标的形式多样化，不仅加大了投标成本，还不利于企业集中精力培植自身的竞争能力。另一方面，我国政府采购加入GPA谈判正在进行中，多样化的体制机制不利于我国政府采购与国际规则接轨。

建立新模式的建议

笔者认为，适应形势发展要求，总体上应对体制机制进行规制，实现体制上有序，机制上高效的制度目标。

一是重新审视“管采分离”与“经办采购与合同审核、验收相分离”。

政府采购是市场经济的产物，管采都是政府行为，“管采分离”与“经办采购与合同审核、验收相分离”更多的是一种“相互制约”的改革理念，而不是一种“相互促进”的理念。管采分离割裂了采购预算、采购计划、采购执行与支出管理的链条，违背了目标同向性原则，容易产生公共支出与公共管理目标的不一致。表现为管采分离后，管理部门与采购部门之间的许多责任关系变成了义务关系，甚至受自身目标定位主导的影响形成掣肘。从现行体制机制看，未实行分离的，管采协调；实行管采分离的，许多地方放大了监督和制约面，执行与监管发生问题和矛盾较多，且这些问题和矛盾由同一部门内部矛盾变成了部门之间的矛盾，协调难度加大，结果是采购规模难以扩大、采购范围难以扩展，制约了采购事业的发展。

“经办采购与合同审核、验收相分离”也是一种“相互制约”的机制改革设计理念，随着信息化建设的推进，需要认真审视现行机制中存在的问题，以作业流程管理科学、节点分明、责任明晰、流转顺畅、管理有序、高效便捷为原则。有的省市实行了ISO9000质量认证管理体系，将现代化管理模式引入政府采购管理实际，有效实现了管理的程序化。

二是在新的起点上树立新的改革理念。

分析现行体制机制及存在的问题，应从全面推进政府采购电子交易平台与加入GPA的高度，以“相互促进”为体制机制改革理念，按照政府采购事业发展的要求改革现行政府采购体制机制。对管与采的职能定位应统一到公共支出管理目标上，对采购执行过程中预防腐败的监督应置于财政与采购部门之外，实现监、管分离，形成并强化第三方制约。

三是探索新的体制机制与采购活动管理模式。

重新审视政府采购制度运行实际，要在体制机制上并轨，无论实行行政模式还是市场模式，都应规制为中央、省、市、县统一的一种模式，以相对统一的体制机制保障政府采购制度的稳定性和有序性。中央、省、市、县统一建制、统一内部设置，形成纵向条管指导有序，横向协调管理有效的体制机制。纵向加强共性管理，包括采购政策研究制定、采购目录管理、标准化建设、信息化建设、市场诚信体系建设与管理等。横向加强执行管理，包括政府采购预算、计划、采购活动执行管理与监督。内部运行机制，基于信息化建设及货物、工程、服务采购资源分配均等性，各执行机构内部可按标前、标中、标后三段式设立内部机构，引进ISO9000质量认证体系管理，形成节点分明、责任明晰、流转顺畅、管理有序、高效便捷的科学作业流程管理机制。

鉴于目前法律规定了管采分离及经办采购人员与合同审核、验收人员相分离的要求，建议先从机制入手进行规制，全国统一按标前、标中、标后三段式设置运行机制，建立标准化的作业流程与各类专业采购文件标准化文本，建立全国统一标准的政府采购电子化交易平台，资源共享，逐步规制政策管理、业务管理与监督管理机制，形成统一的体制机制管理模式。

对于采购活动管理，目前部分地区比较混乱，各地目录管理松散，有的通用类项目委托了社会中介机构，有的专业类设备强制委托集中采购机构。根据十八大精神，政府应减少行政干预，扩大市场调节面。因此，应在制定采购目录时行政管理与市场调节相分离，将政府公共管理类事务项目划归政府集中采购，如通用类汽车、电梯、办公自动化设备，行政检测、检疫设备等。政府扶持类项目交由社会中介机构市场化采购，如医院用医疗设备、大专院校、研究院所用分析仪器、科研专用设备等。按性质不同划分采购活动主体，既将该由市场办理的事交给了市场，便于充分发挥市场中介机构的专业资源优势，达到政府扶持社会中介机构作为中小微企业的目的，又避免了集中采购机构在采购专业性强的项目时由于专业化水平不够带来的需求、效率等方面的问题。对于市场中介机构组织的项目，政府应将主要精力放在加大政府采购的监管上，加强采购活动管理。

（作者单位：山西省省级政府采购中心）