公共资源交易平台是集采机构的理想归宿吗

公共资源交易平台是集采机构的理想归宿吗

本期嘉宾：

安徽省财政厅政府采购处处长  宋宝泉

中国人民大学公共管理学院副教授  王丛虎

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长  羌建新

主持人：本报记者  戎素梅

近年来，部分省市出现了一种趋势，即将政府采购、工程建设项目、土地使用权出让和产权交易等涉及公共资源交易的活动集中到一个平台——公共资源交易平台（简称“四合一”平台）来操作。这种模式出现后，政府采购监管职能变化、集采机构的定位和走向问题成为业内关注的话题。那么，建立“四合一”平台模式是否是一种合理的选择？政府采购是否应并入“四合一”平台？本期圆桌论坛特邀请业内理论研究者和实践者共同探讨。

◎“四合一”是否具有合理性

主持人：各位嘉宾好。近年来出现的“四合一”平台模式，涉及将政府采购、产权交易、土地出让等公共资源交易活动集中在统一操作平台上进行。您认为，将多种交易活动强制并入同一个“有形市场”，是否具有一定的科学性和合理性？

王丛虎：当前在世界范围内新公共管理所造成的碎片化、分散化已经被理论界和实际部门所诟病。自上个世纪90年以来，“无缝隙政府”和“整体政府”已经成为发达国家政府改革的潮流。我国政府在提出服务型政府之后，积极探索并开始了大部制改革。公共资源交易平台的设立实际就是地方政府回应国际社会改革潮流和大部制改革精神的必然趋势。

历史潮流是“合久必分，分久必合”。公共资源交易分散在各个不同部门，实际证明有着诸多弊端，尤其对腐败治理和透明度实施不利。为此，通过整理各类资源，集中优势力量来重构公共资源交易市场，从目前来看显然利大于弊。但难题在于如何解决这种模式与现有体制和法制的冲突、如何协调政府各部门的利益冲突。

羌建新：公共资源交易平台的诞生和推行有其内在逻辑。从本质上讲，尽管政府采购、建设工程招投标、产权交易、土地使用权买卖等交易形式、特征、要求各有不同，但存在许多共性，即都属于公共市场的交易行为，都需要遵循公共市场交易的基本规律、原则和规范。因此，理论上来说，将多种交易活动强制纳入有形市场，有一定的科学性和合理性。

但是，理论上的科学性和合理性，并不自动等同于现实的科学性和合理性。如果平台是遵循公共市场交易内在规律、根据公共市场交易发展的内在要求科学设计的，那就可以充分发挥平台的整合优势和协同效应，收获1加1大于2的效果，同时也有利于对公共资源交易活动的效能监管。

而如果并未遵循公共市场交易内在规律和公共市场交易发展的内在要求，只是简单地将各种分散的交易平台“拼接”、“粘贴”在一起，那么，非但不能提高交易效率，甚至还可能带来更高的协调成本，也有可能割裂与原有的分散交易平台相适应的监管模式，削弱对公共资源交易活动的效能监管。

宋宝泉：每个人站的角度不同，看法可能并不一致。我不太认同“四合一”平台模式具有科学性和合理性。

在实际操作中，平台的“利”体现在何处？恐怕只能说把所有涉及公共资源的交易都集中到一个有形市场，且实现了集中监管，表面上看，既轰轰烈烈，又有条不紊，容易让人感到取得了成效。但其“弊”是显而易见的。一是与相关法律法规不符，不利于依法行政。政府采购、建设工程、拍卖、产权及股权交易，都有各自适用的法律法规，如《政府采购法》、《招标投标法》、《拍卖法》、《公司法》、《证券法》等，集中设立新的机构，并赋予其监管权，明显与有关法律相悖。二是增加了交易环节和监管机构，影响工作效率。公共资源交易平台实际上只是一个“平台”，操作时要求各类代理机构进驻其中，但各类代理机构在设立时都有自己的营业场所，用新设立的机构来统一监管各类交易活动，实际上只能起到“二传手”的作用，因为相关的行业主管行政机关仍无法推脱其法定监管职责。

◎政府采购监管受到哪些影响

主持人：我们对公共资源交易平台的运行模式进行了调研，目前，一些地区建立了“公共资源交易委员会+公共资源交易委员会办公室+公共资源交易中心”（简称“一委一办一中心”）的组织架构，公共资源交易委员会及其下设的办公室行使对政府采购、工程建设等交易活动的集中监管职能。那么，这种模式会对政府采购的监管带来怎样的影响？

宋宝泉：政府采购改革是财政改革的重要内容，是财政资金管理的延伸，存在财政性资金安全运行的全生命周期问题，属于财政体制范畴内问题，不应纳入公共资源交易体制改革的范畴。

在公共资源交易平台建设过程，个别地方政府发文“划转”监管职能，与法律的冲突是明显的。

首先，剥夺或削弱财政部门的监管权，与《政府采购法》相悖。根据《政府采购法》第13条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。赋予“一委一办”对政府采购行为实施监管权，将直接导致处理违规当事人时找不到依据、缺乏处置主体、供应商投诉受理与处置部门不对应的问题，影响效率。

其次，双重监管导致职责不清。有些地方规定财政部门和“一委一办”均具有监管权，这在实际操作中极有可能引发监管“越位”与“缺位”现象。此外，由于“一办”属于事业单位，由其协调各执法部门，缺乏法律依据，难以发挥协调功能，面临较大的行政风险。对此，必须坚持依法行政，要么呼吁修改现行法律法规，要么认真学习、严格执行现行法律法规。我个人不赞成这种综合监管模式。

羌建新：根据公共资源交易的性质，各种类型的公共资源交易都属于公共财政的范畴，都应该纳入统一的公共财政管理框架之中。但是，在现行的公共资源交易平台制度设计下，各种形式的公共资源交易没有纳入统一的公共财政管理框架，由此割裂了公共资源交易与公共财政之间的内在联系。

◎集采机构是否应并入统一平台

主持人：在部分地区“四合一”平台模式实施范围不断扩大的背景下，集采机构的未来发展也成为业内较为关注的问题之一。各位嘉宾如何看待将集采机构并入统一平台的问题？

王丛虎：我曾做过相关调查和访谈，发现成立公共资源交易中心的地方，对于集采机构而言，不但没有减少职能和人员编制，反而提高了其地位、增加了编制，有些集采机构的领导也获得了提升。就实际利益而言，集采机构是获利者。

只要实践能够证明，公共资源交易组织的变革能够带来原来集采机构所不能产生的效果和效能，便于实现公共资源交易的目标，那么即使这种模式在短期内与相关法律法规相抵触，也要在实践变革中推行，并不断地修订完善法律法规。

我认为，在目前的情况下，公共资源交易平台是相对较好的选择。在由分散到集中的渐进过程中，公共资源交易活动的集成是必然选择，下一步就是整合，既包括组织、技术的整合，也有机制和法律制度的整合。

宋宝泉：集采机构的定位必须回归到《政府采购法》上来，要依法由各级政府设立，保持非营利性，依法履责，其属性为本级政府集中采购项目的组织执行机构，而非市场化的代理机构。集采机构的发展方向应该是采购手段电子化、采购人员职业化。

目前部分地区将政府采购、土地招拍挂、产权股权交易等纳入一个平台的做法，是对现有法律制度的突破，只能根据授权开展试点，不宜由地方自行创新，更不宜迅速推广。

羌建新：从长远来看，我认为，应从公共财政管理的角度来进行公共资源交易平台的制度设计，建立财政部门主管、其他政府部门按照职责分工承担行业监管的公共资源交易平台。从这个意义上说，公共资源交易平台需要更加科学的顶层设计。从实现的路径上来看，应以集采机构为基础或由集采机构主导来建立公共资源交易平台这一“大集采机构”，即应以现行的集采机构管理模式来管理公共资源交易平台，从而将各种类型的公共资源交易逐步纳入财政部门的监管之下，为公共资源交易收支纳入统一的国库支付制度、全口径预算管理制度创造良好的条件，提高公共财政的科学性、完整性、规范性和权威性。

主持人：感谢各位嘉宾的精彩发言。