如何做好招投标监管平台下的财政监管

《政府采购法》赋予财政部门的主体监管职责在部分地区演变成协同监管

如何做好招投标监管平台下的财政监管

■ 王成斌

近年来，招标投标管理体制改革步伐不断加快，一些地区组建了招投标市场交易平台及其市场监管机构，将财政、建设、国土、水利等部门管理的招投标操作及监管职能进行了“大一统”。以某市为例，2007年，该市组建了招投标交易市场交易平台（以下简称“招投标市场”），市纪委新设招投标廉政监管办公室（以下简称“廉政监管办”），常驻在招投标市场开展廉政监管工作。为加强招投标市场的管理，廉政监管办进行了硬件和软件上的投入，出台了廉政管理、全过程监管方面的一系列制度；建立了信息发布系统、会议系统、监控系统和招标投标网等。该市财政、建设、国土、水利等多个行业主管部门的招标采购机构和监管机构，按照廉政监管办的要求一并驻场办公。在监管模式上，该市形成了以廉政监管办监管为主，行业监管为辅的招投标监管模式。笔者认为，在这种背景下，如何创新模式，明确职责，做好招投标监管平台下的财政监管工作，已成为亟待研究和解决的问题。

◎监管工作面临的困难及问题

组建招投标市场，在减少机构设置、实现资源共享以及对建设工程领域突出问题的治理等方面均取得一定的效果。然而，多部门共同行使对政府采购的监管权限，不仅有违《政府采购法》立法本意，而且造成了财政监管缺位，弱化了财政监管的职能，致使财政部门政府采购监管工作无法作为。

1.曲解监管内涵，造成了财政监管的缺位。

财政部门对政府采购的监管内涵主要体现3个方面：一是财政监管权是法律赋予的。《政府采购法》规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”二是财政监管包含了部门预算、项目论证、计划审批、市场招标和验收效评等方面的监管，是一个系统的、全程的监管。三是政府采购是财政支出改革的组成部分，其上连部门预算，下衔国库集中支付，是财政支出管理体制改革的重要组成部分，三者环环相扣，前后一体。廉政监管办将政府采购监管权从财政部门中割裂，代替财政行使政府采购监管权的做法，不但无法律依据，而且与《政府采购法》定义的监管内涵有所悖逆。这种对监管概念的片面理解，曲解了监管的丰富内涵，割裂了财政监管链，重创了财政支出3项改革的配套效能，直接导致了监管工作的严重缺位。

2.收归监管职责，弱化了财政监管的职能。

廉政监管办为强化对政府采购工作的监管，违背廉政监管的本意，在审批权限、采购程序等方面，不断延伸监管范围，加大监管执行力度，弱化了财政部门对采购活动的监管职能。主要表现在：

一是越权审批政府采购计划。财政部门按规定审批采购计划，现实中多次拒绝了某些采购人不合理的采购需求。而某些采购人采取回避财政部门监管的办法，“绕道”获得了廉政监管办的批准，达到了采用自行采购等其他方式进行招标采购的目的。另外，廉政监管办多次强行将财政部门已批转政府采购中心组织的工程类项目，划离财政部门的监管范围。根据《政府采购法》规定：财政部门是政府采购监管的主管部门，履行审批采购计划的职责。廉政监管办超越权限盲目审批采购计划，造成了采购人在报审采购计划、委托招标机构、支付采购资金等方面的混乱。

二是越位变更政府采购方式。依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，合格有效的供应商不足3家时，可依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门报告进行采购方式的变更。而廉政监管办不顾政府采购法律法规，强制以“终裁委”的身份，取代上级财政部门履行变更采购方式的审批职责，越位行使审批职责。

三是擅自缩减财政监管空间。廉政监管办在制定招投标市场相关制度时，较为片面地将集采目录内的工程类项目提高最低限额标准，从财政部门监管范围内剥离，划归其他代理其他代理机构采购。采购人面对不同的政府采购政策文件规定，无所适从。因而，化整为零、另列名目的现象时有发生，部分集采项目游离于财政部门监管范围之外，缩小了政府采购财政监管的空间。

四是违规发布政府采购信息。廉政监管办要求发布政府采购信息时，不但要在市政府采购网上公布，同时要在市招标投标网上进行公布。根据《政府采购信息公告管理办法》的规定，招标投标网不是财政部门指定的政府采购信息发布媒体，不具有合法性。

3.丧失监管主体，必然致使财政部门行政难作为。

财政部门在行政权力影响下，逐渐丧失了政府采购的监管主体地位和处理问题的决定权。笔者认为，由于财政监管工作的缺位，必然形成财政部门行政不作为的事实。虽然，财政部门监管缺位、行政难作为的情形是因政府行政权力所致，但是，由于监管主体的变更，事实上已形成了财政部门与廉政监管办在监管权利上的委托与被委托关系。依据“权利可以委托，责任不能豁免”的原则，一旦项目发生诉讼争议，那站在被告席上的不是廉政监管办，而是财政部门。另外，由于财政监管工作的缺位，招标过程可能会出现不当之处，引起供应商的投诉案件。然而，在投诉案件处理的权责上，根据《政府采购供应商投诉处理办法》“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”的规定，廉政监管办无权受理和处理投诉案件，仍然需要财政部门依法处理。财政部门如果不直接参与招标过程的监管，无法依法行使处理问题的决定权，那必将增加办理投诉案件的难度。

◎关于创新监管模式的设想

温家宝总理在《让权力在阳光下运行》文章中指出：“要进一步推进招标投标管理改革。整合各部门分散设立的招投标市场，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。”从中不难看出，分散在各行业主管部门招标采购的采购模式，已不符合形势发展的需要；而已建立的独立于财政部门的招投标市场及监管平台，也不符合政府采购制度改革的一般规律。笔者认为，只有在法律的框架下，建立隶属于财政部门的招标市场及其监管机构，才能使创新改革的结果得以可持性发展。

1.加强领导组织体系建设，建立有权威的领导组织和综合监管机构。 一要组建由市政府牵头，财政、监察、审计、建设、国土、水利等部门参加的招投标工作领导小组，加强政府对招投标工作中重大问题的协调处理。二要调整政府采购监管机构的组织结构。提高政府采购管理机构的级别，将监管机构级别提高到隶属于财政部门的二级行政单位，成立政府采购监督管理局，加强对招投标市场的综合行政执法和监督管理。三要改革招投标市场运行模式。精心打造在财政监管下的，政府采购中心和政府采购代理机构联合招标模式。寻求外地的高资质、管理规范的代理机构进驻本市市场，共同做好政府采购项目招投标工作。

2.构建分工制衡的监管体系，强化对招投标市场的综合监管。

市政府要尽快出台政府采购监管办法，重点明确3个层面的监管职责。一是要明确财政部门与廉政监管办的监管职责。财政部门与廉政监管办之间是主体监管与协同监管的关系，是全程监管与阶段监管的关系。二是要明确各行业主管招投标部门的职责。要将各行业的分散监管向整体综合协管转变。三是要明确其他部门的监管职责。审计机关要重点监督资金使用的合法性及有关财经纪律等问题；监察机关要重点监察政府采购公职人员的党风政风纪律。

3.推进绩效评价体系建设，完善财政监管全程介入机制。

要将政府采购绩效评价工作，作为加强财政全程介入监管的重要举措。要专门成立政府采购绩效评价小组，制定完善绩效评价体系的相关制度和评价标准。充分利用绩效评价工作的规范要求，积极参与政府采购事前、事中、事后全流程活动，加强政府采购工作的监管力度。一是开展“要不要买”的审核监管。从源头上把住采购项目安排的合理性，注重采购项目事前预测、投资评估和论证，落实政府采购政策功能，加强对采购需求的审核监督。二是开展“如何来买”的规范监管。从程序上监督采购行为的规范性，注重加强具体采购环节、采购过程与方式的管理，加强采购程序的规范监管。三是开展“买得如何”的评价监管。从拨款上审核资金的使用方向及绩效成果，对已完结的采购事项及采购结果，依照规定进行核查、考核。督促采购当事人更加自觉地遵守法律，不断提高采购质量和采购水平。

（作者单位：江苏省扬中市财政局）