欧盟成员国半数采购平台可实现电子投标

《欧盟公共采购执行报告2012》解读(2)

欧盟成员国半数采购平台可实现电子投标

为获取各成员国机构在公共采购架构方面的信息，欧盟委员会进行了问卷调查，在问卷中设置了一系列问题，包括各成员国是否成立专门管理机构、是否开展电子化采购等问题。问卷调查结果在《欧盟公共采购执行报告2012》中公布，这不仅为欧盟公共采购立法、监督实施提供了依据，同时也让人们对欧盟各成员国公共采购整体执行状况有了进一步的了解。

◎4个成员国未设立专门管理机构

在参与问卷调查的23个成员国中，大部分成员国均设有专职机构掌管公共采购事务，仅有4个成员国所设机构并不专门处理采购事项，采购仅仅是机构日常工作的一部分。比如，采购事务在英国被划归内阁办公室的“效率与改革组”处理；在爱沙尼亚则由财政部掌管；捷克与瑞典则将采购事务与竞争事务交由同一部门负责；而丹麦的机构在处理采购事务同时，还兼顾处理竞争与消费者事务。

大部分成员国均把采购事务交由单一的专职机构处理，然而，在爱尔兰、立陶宛和波兰，采购事务则被划归在2家机构的工作中；比利时、意大利、匈牙利与瑞典则是交由3家机构处理；保加利亚、法国、葡萄牙和罗马尼亚则将采购事务分配在4家至5家机构中。

针对公用事业部门的采购事务是否交由专职机构掌管的问题，奥地利、比利时、塞浦路斯、捷克、丹麦、法国、匈牙利、立陶宛、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克均给予了肯定的回答。

在欧盟门槛值下的采购合同责任归属方面，奥地利、保加利亚、塞浦路斯、捷克、丹麦、芬兰、法国、匈牙利、爱尔兰、意大利、立陶宛、拉脱维亚、马耳他、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、瑞典、斯洛伐克和英国均表示交由专职管理机构统一负责。

此外，问卷中还涉及国防部门的采购问题。调查结果显示，奥地利、比利时、塞浦路斯、捷克、丹麦、芬兰、法国、匈牙利、意大利、立陶宛、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚、塞浦路斯均表示，中央采购机构会对国防部门采购负责。而芬兰和英国则交由国防部门负责；意大利将这部分事务交由国防部门和一家上市公司共同处理；在罗马尼亚则是通过特殊技术采购机构处理。

◎大多数成员国都设立中央采购机构

在各成员国发布的招标公告中，集中其他部门采购需求的合同份额从2006年的3.14%上升到2011年的5.73%。在丹麦、爱沙尼亚、拉脱维亚、瑞典和英国等国，超过10%的合同是通过归集其他部门采购需求的方式达成的。

建立中央采购机构是欧盟公共采购指令赋予成员国的一种选择。除爱沙尼亚、德国和卢森堡外，大部分成员国都已将建立中央采购机构列入了国家立法，然而在执行中，各国的情况也各有不同。比如，波兰还未采取任何具体措施；斯洛文尼亚及罗马尼亚，中央采购机构的建设仍处于设想中。

从目前的实践来看，大多数成员国都至少有一个中央采购机构，它通常仅服务于中央政府主管部门，其他机构也许会效仿建立其专属机构进行采购。一些具有功能性需求的公共服务采购，如卫生部门及公安部门的采购，通常是在国家层面上通过中央采购机构操作的。

值得注意的是，为实现社会福利增加这一整体目标，中央采购机构需要从更广泛的意义上评估招标标准，而非仅仅通过规模效应来实现“物有所值” 原则。此外，中央采购机构还需兼顾其他政策目标，如实现可持续发展或鼓励创新等。

◎仅50％的平台可实现电子投标

实行电子化采购意味着不仅能有效改善公共采购效率，且能在极大程度上节约成本,同时公共采购机会面向中小企业甚至其他国家的开放程度会进一步加深。为释放这些可能性，2004年欧盟公共采购指令引入条款用以在成员国中推广电子化采购，包括发布电子化采购公告、电子化信息交流（电子化竞标等）、采用动态购买系统（DPS）和电子拍卖等全新方式等。指令还附带一个行动计划，该计划详细阐述了电子化采购在成员国中推广的战略。

2004行动计划出台后，电子化采购的使用在一定程度上有所增加。

在评标前阶段推行电子化方面，少数成员国如爱尔兰、立陶宛、葡萄牙和瑞典均已取得长足进展。其中，葡萄牙已强制将电子化采购纳入国家法律，因此成效更为明显。同时，大部分成员国均已草拟了电子化采购战略，而充分利用电子化工具这一目标通常是战略中的重要组成部分。

由于电子化采购的推行还处于过渡时期，绝大多数的成员国把是否使用电子化手段的决定权留给了采购方或供应商。因此，这些国家的采购环境通常呈现出纸质化与电子化并存的局面。

支持单向信息流传递（如发布电子化公告或支持电子化访问）的电子平台，其被应用的程度远远超过支持电子化投标的平台。在实施具有复杂程序的电子化采购中，《招标电子日报》（TED）在发布电子公告方面更有优势，即便这种优势来自于强制执行。2004年，90%的招标公告是通过纸质形式发布在TED上，而如今，94%的招标公告是通过电子公告形式发布的。

不断增加的电子化平台和网站表明，欧盟具有推行电子化采购的能力。总体上，欧盟有超过240个电子化公共采购平台或网站。然而，这其中仅有50％的平台或网站能够实现电子化采购中的关键环节——电子化投标。

如此缓慢的进展并非源自技术上的限制，事实上，电子化采购所需要的技术已经具备。挑战来自于该如何说服利益相关者认可电子化工具，并确保系统能在市场中推广使用。因此，欧盟委员会建议，现代化公共采购立法需要在全面使用电子化通讯进程中提供一个过渡阶段。

为实现这一过渡，许多国家选择强制采购程序中的某些阶段采用电子化，如丹麦与捷克相继于今年4月和7月发布命令，分别规定在特定门槛值下的采购合同或国家采购都必须实现电子化采购；法国规定自今年1月1日起，所有价值9万欧元以上的采购合同，采购方必须接收电子化投标文件。

◎框架协议量占1/7

近年来，公共采购的专业化已成大趋势。各成员国中央和地方政府部门在采购时也越来越频繁地选择中央采购机构等专业机构，而大量的框架协议正改变着采购的属性。

框架协议有别于普通合同，它并不对机构的实际购买负责，却约定了在未来一定时限内的条款和条件，包括在合同中囊括一个或多个供应商、采购价格及预期采购数量等。框架协议并不属于任何特定采购程序，在欧盟的整体环境下，其最常被用在公用事业部门、国家部门或联邦机构中。

框架协议数量在2006年到2010年间急速攀升。2010年，在OJEU上发布的招标公告中，有超过25万份的框架协议，占据了招标合同总数的1/7；在中央采购机构或联合采购机构发布的招标公告中，有超过40%的合同是通过框架协议达成的。2009年，在丹麦、荷兰、法国、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚和英国，框架协议数量超过了招标公告总量的1/4。

◎审查权归属不一

问卷针对各国在审核采购程序方面的机构职能进行调查，成员国需要描述从一审到终审的机构设置、申诉制度及包括行政与司法在内的审查机构属性。

审查是由行政部门还是司法机构负责？欧盟公共采购救济指令赋予了各成员国决定权。经统计，13个成员国（德国、芬兰、法国、爱沙尼亚、、希腊、爱尔兰、意大利、荷兰、葡萄牙、立陶宛、卢森堡、瑞典和英国）将一审独立查办权交给了司法机构，而其余14个成员国则将该权利交由行政部门负责。

欧盟委员会认为，审查权归属行政还是司法的实质差异并非特别重要。这一方面是由于许多成员国的行政部门本身就带有准司法性质，比如在奥地利、匈牙利和斯洛文尼亚任职且有决定案例审查性质权利的行政人员，其职责相当于一名法官；另一方面，一些提供司法审查的成员国的法院判决期限也相对较短，比如法国仅需21天，荷兰处理审查仅使用简易程序。

（朱颖编译）