欧盟公共采购立法在动态中优化

欧盟、英国 公共采购考察报告(1)

编者按：目前，我国加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判工作已步入关键阶段。如何借鉴其他国家和地区的发展经验，应对加入GPA后的挑战，已成为我国政府采购发展不容忽视的重要问题。在此背景下，财政部财政科学研究所课题组于今年专门赴比利时、英国进行了政府采购方面的相关调研考察，并形成考察报告。从本期起，本报将分期刊载报告的主要内容，敬请关注。

欧盟公共采购立法在动态中优化

■ 贾康 刘军民 王桂娟

深陷欧债危机泥潭，在财政紧张及经济停滞的双重压力下，欧盟各国政府越来越意识到，比以往任何时候都要更加合理地使用政府采购政策，以促进增长并增加就业。在此背景下，修订完善公共采购法令成为欧盟整体公共采购现代化改革的核心之一。

欧盟公共采购立法历程

欧盟公共采购的法律体系适用于所有成员国的政府部门和公共机构，以及能源、水资源和交通运输领域的公共或私营实体。该体系由条约、欧盟二级立法、公共部门指令、特殊部门指令、救济指令、WTO《政府采购协议》和其他国际协议、国内立法、欧洲法院和国内法庭的判例、欧盟委员会和成员国以解释和指导形式颁布的法规等构成。其中，最核心的部分是一系列公共指令。

具体而言，欧盟关于公共采购的指令共有６个，包含４个针对政府部门和机构的指令和２个针对公用事业的指令。其中，《关于协调公共货物合同授予程序的指令》（简称“货物采购指令”）、《关于协调公共服务合同授予程序的指令》（简称“公共服务采购指令”）、《关于协调公共工程合同授予程序的指令》（简称“公共工程采购指令”）、《关于协调水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》（简称“公共事业采购指令”）为实体性法律，其余２个为针对救济的程序性法律。

这些公共指令对于货物、公共服务合同，合同主体，相应的程序等都作了界定，是欧盟各成员国实施公共采购必须遵守的基本法律规范。其目的是为了协调各成员国国内的合同授予程序，增强成员国之间采购程序和活动的透明性，改善公共供应和服务合同的有效竞争，促进各成员国货物和服务在单一市场中的自由流动。

1．货物采购指令。该指令颁布于1970年，是欧盟颁布最早的采购指令，随后进行了多次修订。该指令规定，凡是符合《欧共体条约》第9条和第10条规定在欧共体内自由流动的各类产品，成员国在采购时不得实施歧视性政策和措施，同时规定了货物采购的方式和程序，并明确20万欧元以下的小额采购、受国际协议规范的采购以及军事采购等方面的采购项目，可不受指令约束。1988年该指令作出了修订，修订内容包括限制谈判采购方式的适用范围，明确限额标准的计算方法，严格控制例外情况，并要求各采购机构应事先公布年度采购计划和采购时间表，公告中标结果。

2．公共工程采购指令。该指令颁布于1971年，要求各成员公共部门的公共工程采购均应实行国民待遇。其适用的公共工程范围很广，涉及欧盟内经济活动一般工业法分类中与各类建筑或土木工程相关的工程施工与设计，包括特许工程项目。

3.公共服务采购指令。为了促进公共服务市场自由化，统一规范公共服务采购行为，欧盟于1992年颁布了公共服务采购指令。该指令将适用范围分为“优先”和“非优先”两类。优先服务包括保养和维修服务、陆路运输服务、计算机与相关服务、研究与开发服务等21个领域。非优先服务涉及宾馆与饭店服务、铁路运输服务、调查与保安服务等10大类。优先服务必须严格按指令执行，非优先服务应遵守非歧视和透明度原则。

4．公用事业采购指令。水、能源、交通运输和电信部门的货物和工程采购行为在其他指令中因下列原因都未涉及：一是公用事业采购规模庞大，是各成员国实现贸易保护的主要领域，因而刻意避开。二是公用事业项目的投资大，如果将公用事业纳入货物或工程指令中，就要抬高原有的限额标准，同时将大量采购项目排除在外。三是各成员国经营公用事业的主体复杂，有国营的，也有不属于政府采购市场开放清单中的私人公司，如果强行纳入指令范围，必然导致执行中的混乱。因此，欧盟理事会决定对公用事业采购单独予以规范，并在1990年通过了用事业采购指令，以规范水、能源、交通运输和电信部门的采购行为。

2004年3月31日，欧洲议会与欧盟理事会颁布了2004/18/EC号指令，即《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令》，对此前3个规范货物、服务和工程采购的指令进行了修订合并；同时，颁布了2004/17/EC号指令，即《关于协调水、能源、交通运输和邮政服务部门采购程序的指令》，对此前的公共事业采购指令进行了修订。

新指令加强了关于政府采购领域非歧视及货物和服务自由流动的规定；确保合同授予条约给予欧盟内经营者的待遇不低于ＧＰＡ给予其他缔约国经营者的待遇；通过协调合同授予程序、协调合同限额以上的设计竞标等做法，尽可能考虑成员国的程序和惯例；提供国际公认的最佳做法以简化手续和节约成本，包括构建电子采购法律框架、启动现代采购技术、使用标准公告形式和标准术语等共同采购语言。

根据新指令，除国防和安全领域外，货物合同原则上均纳入政府采购范围；工程合同限于附录1开放的工程项目；服务合同限于附录1列出的服务项目。附录还规定了各种合同的门槛价。附件1所列的中央政府实体货物和服务的门槛价是13万特别提款权（约合16万欧元），包括少量的例外规定。附件2所列的中央政府以下实体货物和服务的门槛价是20万特别提款权（约合25万欧元）。附件3所列的其他采购实体货物和服务的门槛价通常为40万特别提款权（约合50万欧元）。3个附件中所有实体进行工程采购的门槛价是500万特别提款权（约合624万欧元）。

2007年12月，欧盟对2004/17/EC号指令和2004/18/EC号指令进行了修订，降低了合同的门槛价，幅度约为2.4%-2.9%，从而扩大了指令所涵盖的范围。

立法最新趋势

2011年12月，欧盟委员会在其最新公布的《单一市场法案》中，采纳了对公共采购的修订提案。这些提案旨在对欧盟的公共采购制度进行深度的完善与修订，包括：修订2004/17/EC 号指令和2004/18/EC号指令以及推出有关特许权的指令（之前，对特许权只在欧盟层面加以调控）。

目前，欧盟各成员国公共部门每年在货物、服务和工程方面的支出大约占GDP的1/5。2008年开始的金融危机及之后的经济危机波及欧盟各个主要国家，在财政紧张及经济停滞的双重压力下，欧盟各国政府越来越意识到，政府采购政策，比以往任何时候，都要更加确保合理的使用，以促进增长并增加就业。在此背景下进行的相关指令修订，是欧盟整体公共采购现代化改革的组成部分。2011年4月欧盟颁布的《单一市场法案》中，政府采购立法改革成为12个优先行动中的一个。事实上，政府采购的效率问题已成为欧盟各国的关注焦点。公共部门及其供应商需要灵活、简单的工具以尽可能容易地获得透明、有竞争力的合同，并实现“物有所值”。

所拟议的改革旨在全面革新现有的政府采购工具与手段，主要包括：

1．首要目标是简化规则与程序，并使其更加灵活。因此，欧盟委员会特别建议：

（1）提高寻求谈判的可能性，以使合同机构能够以最好的价格买到更能满足需要的商品和服务。

（2）延伸及普及公共采购中电子通信技术的应用，因为这对简化公共投标提供了一种重要的手段。

（3）大幅削减行政管理负担，包括减少授权经营者需要提交的文件数量。

2．鼓励中小企业获得公共采购合同，主要措施包括减少行政负担、激励分包、限制对投标者融资能力方面的要求，以提高中小企业进入公共采购领域的可能。

3．使公共采购更好地服务于社会和环境方面的目标和标准，如生命全周期成本、考虑脆弱或残疾人士，以有助于欧洲2020战略目标的实现。

4．改革还包括：完善现有措施，确保程序整合，以打击徇私、腐败；各成员国设置国家级专门机构，负责监控、评价和公共合同，以确保相关规则在实践中被合理使用。

5．拟出台特许权指令，使欧盟政府采购法律框架得以完整。拟议的特许权指令覆盖了公共机构与私人企业之间的合作协议，其中，私人企业承担与基础设施（港口、水量分布、停车、高速公路等）维护和开发、或关乎普遍经济利益的服务（能源、健康、水供给和处理、垃圾处理等）供给相联的运营风险。

该指令的目的是要将服务特权纳入欧盟政府采购体系，而目前这是唯一未被欧盟二级法律覆盖的特许权。有了这一指令，可以建立明确的法律框架，以确保公共机构履行其职责时具有必要的法律确定性。而且，该指令可以保证所有欧盟企业，包括中小企业，可以有效参与特许权市场竞争，这将有助于推动公私合伙制的发展。

（作者单位：财政部财政科学研究所）